BANCO MUNDIAL Y FONDOS SOCIALES EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Dra. Ana María Ezcurra

© 1996 Dra. Ana Marí Ezcurra

SUMARIO

1. Globalización, democracia y organismos financieros multilaterales

Dra. Ana María Ezcurra – Universidad Nacional de General Sarmiento: Instituto del Conurbano

© 1996 Dra. Ana Marí Ezcurra

SUMARIO

1. La propagación de los Fondos Sociales y el rol de la banca multilateral
1.1 Una experiencia generalizada en América Latina y el Caribe
1.2 Un financiamiento preponderantemente externo. El papel del Banco Mundial
2. La función de las “redes de seguridad” en la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza
2.1 Un rol relevante, aunque subordinado
2.2 Pobreza, “sustentabilidad” política y ajustes estructurales
2.3 La estrategia de dos “vías”
2.3.1 El crecimiento orientado al mercado
2.3.2 La reestructuración del gasto social
2.4 Los dispositivos compensatorios y los Fondos Sociales
2.4.1 Un curso de acción complementario
2.4.2 Focalización “amplia” y “estrecha”
3. Principales objetivos de los Fondos Sociales
3.1 Los propósitos trazados
3.2 La experiencia de implementación. El papel de los Fondos en las “redes de seguridad”
4. Algunas notas distintivas comunes
4.1 Autonomía institucional y reforma del Estado. La cuestión de la “transparencia”
4.2 Intermediación financiera y privatización
4.3 Una aproximación “a partir de la demanda”
4.4 Acerca de la focalización
4.5 Sectores prioritarios y objetivos políticos
4.5.1 Infraestructura económico-social y creación de empleo
4.5.2 Los servicios sociales y la estrategia de conjunto
5. Un paradigma de participación y descentralización restringidas. “Capacidad local” y “sustentabilidad”
6. Hacia un nuevo perfil de los Fondos Sociales
7. A modo de síntesis
7.1 El condicionamiento de políticas: una aproximación relativamente reciente del Banco Mundial
7.2 La renovación del programa neoliberal y los Fondos Sociales
Bibliografía

PRESENTACION

Este trabajo expone los resultados de una indagación preliminar sobre la política del Banco Mundial (BM) hacia los Fondos Sociales en América Latina y el Caribe.

¿Cuál es la importancia de los Fondos Sociales? La relevancia de la temática deviene, en buena medida, de su ensamble con ciertas notas distintivas de la transición global:

En primer término, cabe anotar que en los últimos años los denominados Fondos de Emergencia o Inversión Social han proliferado en América Latina y el Caribe, así como en el Africa Sub-Sahara. Es decir, su implantación conforma una tendencia relativamente generalizada.
Adicionalmente, esa propagación se enlaza con las modalidades que adopta el proceso de globalización y, en particular, con políticas sociales diseñadas ante el desarrollo también generalizado de los ajustes estructurales -y sus efectos adversos en materia de expansión e intensificación de la pobreza.
En tercer lugar, la instalación, diseño y funcionamiento de los Fondos involucra a ciertas agencias financieras multilaterales, como el Banco Mundial (BM), que desde principios de los ’90s tienen un rol protagónico en la formulación y condicionamiento de políticas sociales en el Sur.

¿Por qué se realizó un estudio sobre la postura del Banco Mundial en la materia?

En América Latina y el Caribe la mayoría de los Fondos tiene un financiamiento preponderantemente externo. Y el Banco Mundial, así como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), poseen un papel destacado en: a) la coordinación de los “donantes” externos; b) y el diseño, seguimiento y evaluación del grueso de los Fondos Sociales.

Hubo tres razones básicas para seleccionar al Banco Mundial entre los organismos financieros multilaterales:

De factibilidad. En efecto, se resolvió llevar adelante un estudio relativamente rápido, por lo que el tiempo disponible para la conformación de un corpus documental significativo era relativamente limitado. Y la tarea se aceleraba en el caso del Banco, dado que dispone de una vasta línea de publicaciones que dan cuenta de estudios, evaluaciones y/o definiciones de política.
De poder relativo. Dentro de la “banca de desarrollo”, el BM desempeña un papel decisivo en la formulación y condicionamiento de las denominadas “políticas sociales” en el Sur. En parte, ello se debe a que se trata de la agencia que lidera la definición e implementación de una estrategia integral y planetaria para la reducción de la pobreza -en el contexto de los ajustes estructurales.
De funciones respecto de los Fondos. Al respecto, el BM ha comenzado a realizar una evaluación sistemática de la experiencia de los Fondos en América Latina y el Caribe, así como en el Africa Sub-Sahara -a pedido de “otras instituciones de asistencia financiera y técnica” y de funcionarios gubernamentales (Glaessner, Philip et al, 1995).

En definitiva, se decidió llevar a cabo un estudio preliminar, documental y exploratorio que, como tal, permitiera formular ciertas hipótesis sobre la política del Banco Mundial en materia de Fondos Sociales en América Latina y el Caribe.

Básicamente se trabajó con fuentes primarias. Es decir, con documentación original del Banco Mundial. Así se recopilaron materiales específicos, acerca de los Fondos Sociales; y más generales, sobre pobreza, en los que también se plantea la cuestión de los Fondos. Secundariamente se recogieron algunos estudios y comunicaciones respecto del tema, provenientes de especialistas y encuentros llevados adelante en el subcontinente.

Por otro lado, en el Banco Mundial la problemática de los Fondos Sociales forma parte de un ámbito de política más amplio: el de las denominadas “redes de seguridad”. A su vez, éstas conforman un curso complementario de una estrategia más vasta que el Banco formulara para la reducción de la pobreza en los países “en desarrollo”. Por eso, un estudio sobre las posturas del BM ante los Fondos Sociales no puede efectuarse adecuadamente sin una caracterización más precisa de esa estrategia de conjunto y, también, del papel que desempeñan aquellas “redes de seguridad”. Esta problemática ya había sido objeto de un trabajo preliminar de la autora (Ezcurra, Ana María, 1994a), que fue retomado, desarrollado y actualizado para esta indagación.

El presente texto se organiza en siete ítems. El primero (“La propagación de los Fondos Sociales y el rol de la banca multilateral”) describe, básicamente, el papel del financiamiento externo y, en particular, del Banco Mundial, en la implantación de los Fondos Sociales en el subcontinente.

El segundo (“La función de las ‘redes de seguridad’ en la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza”) expone las notas distintivas de la estrategia de conjunto y el rol que en ella desempeñan las “redes de seguridad”. También se encara un asunto relevante para los Fondos Sociales: el enfoque del BM ante la problemática de la focalización.

El tercer ítem (“Principales objetivos de los Fondos Sociales”) pretende identificar las funciones específicas y prioritarias de los Fondos en las “redes de seguridad”.

El cuarto (“Algunas notas distintivas comunes”) delimita y analiza algunos factores de diseño que el Banco considera claves en el funcionamiento de los Fondos: la autonomía institucional, la intermediación financiera, la selección de proyectos “a partir de la demanda” y los tipos de focalización. También se aborda el vínculo entre los sectores prioritarios (creación, rehabilitación y expansión de infraestructura; provisión de servicios sociales) y los objetivos de los Fondos -estudio que lleva a identificar ciertas tensiones internas en el discurso y las propuestas del Banco.

En el quinto ítem (“Un paradigma de participación y descentralización restringidas”) se encara, de manera muy inicial, una descripción y análisis crítico de los tipos de descentralización y participación alentados por el Banco en los Fondos Sociales, así como sus lazos con el problema de la “sustentabilidad” en el tiempo y con el perfil de los Fondos.

El sexto ítem (“Hacia un nuevo perfil de los Fondos Sociales”) pretende sintetizar y explicar preliminarmente el tránsito de los Fondos hacia un perfil de mediano-largo plazo; y resumir las tensiones que ello implica en términos de objetivos.

Por último, el ítem 7 (“A modo se síntesis”) presenta algunas reflexiones más generales sobre la evolución del Banco Mundial hacia un condicionamiento de sus préstamos y, también, acerca de algunas posibles consecuencias de la estrategia de conjunto y, en particular, de la política del Banco respecto de los Fondos Sociales.

Finalmente, deseamos agradecer la colaboración prestada en materia de recopilación documental por la Dra. Alicia Ziccardi, del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM); y por el Dr. Angel Díaz Barriga, director del Centro de Estudios sobre la Universidad, perteneciente a esa misma casa de estudios.

1. LA PROPAGACION DE LOS FONDOS SOCIALES Y EL ROL DE LA BANCA MULTILATERAL

1.1 UNA EXPERIENCIA GENERALIZADA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

A fines de 1986 el gobierno boliviano creó el Fondo Social de Emergencia (FSE), que recibió un significativo apoyo (a través de dos proyectos sucesivos) del Banco Mundial (BM) -uno de sus principales auspiciadores y proveedores de recursos, según el documento “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana”, publicado en 1995 por el propio BM.

El Fondo Social de Emergencia (FSE) fue fundado como un organismo a término, con una duración de tres años (posteriormente ampliada a cuatro años y medio). Su objetivo principal consistió en proporcionar oportunidades de empleo, por lo que se concentró fuertemente en proyectos de infraestructura económico-social. El Banco considera que el FSE demostró ser un programa innovador y altamente exitoso, que desembolsó más de 300 millones de dólares (estadounidenses) en un período de tres años (p.e., cfr. Marc, Alexandre et al, 1995). Según Frances Stewart (1992), de la universidad de Oxford, el presupuesto del FSE para 1989 equivalía aproximadamente al 30% de la inversión pública del país.

En 1990 el FSE resultó reemplazado por el Fondo de Inversión Social (FIS), de duración indeterminada (sin limite de tiempo), que también contó con un respaldo destacado del Banco Mundial.

El Fondo Social de Emergencia (FSE) boliviano fue el primero en su tipo instalado en América Latina. Se basó en algunos programas de creación de empleos públicos desarrollados previamente por otros países del subcontinente como Chile y Perú, aunque incorporó relevantes cambios e innovaciones (cfr. el apartado 4.5.1).

Además, la experiencia pionera del Fondo Social de Emergencia (FSE) resultó muy influyente a nivel regional (América Latina y el Caribe). En efecto, inspiró el diseño de buena parte de los Fondos Sociales que lo sucedieron (p.e., en aspectos como la estructura organizativa y el tipo de proyecto a ser respaldado).

El 2 de diciembre de 1988 -dos años después de la instalación del FSE boliviano- inició su operación el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), de México, que recientemente fue desactivado como tal.

Y a partir de 1990 la implantación de Fondos Sociales se generalizó en la región. En efecto, en ese año -además del FIS boliviano- se establecieron (según el BM; cfr. Glaessner, Philip et al, 1995):

el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), de Chile;
el Fondo de Inversión Social (FIS), en El Salvador;
el Programa de Alivio del Impacto Social (SIMAP), de Guyana;
el Fondo de Asistencia Económica y Social (FAES), en Haití;
el Fondo Hondureño para la Inversión Social (FHIS, Honduras);
el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), de Nicaragua; y
el Fondo de Emergencia Social (FES), en Panamá.

En 1991 se agregó el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), de Perú. Luego, en 1992, se instauró el Fondo de Inversión Social (FIS) en Guatemala -aunque los esfuerzos del gobierno comenzaron a fines de 1988; pero el surgimiento de discrepancias con el BM y el Congreso local postergó el proyecto. Y en 1993 se lanzó el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), en Ecuador.

A esos doce programas (sin contar al FSE boliviano, ya que resultó reemplazado por el FIS) hay que añadir los siguientes:

el Sistema Nacional de Cofinanciamiento de Colombia (SNC), creado en 1993 (Bombarolo, Félix, 1995);
el Fondo de Emergencia Social (FES), de la República Dominicana, que aún no se ha establecido (Glaessner, Philip et al, 1995); y
el Programa de Apoyo Social y Económico (SESP), de Jamaica (instaurado en 1990, según Félix Bombarolo <1995>).

Así pues, en América Latina y el Caribe se registran actualmente alrededor de catorce Fondos Sociales de alcance nacional (que operan en buena parte del territorio de cada país) -sin contabilizar al PRONASOL mexicano. A ello hay que añadir la experiencia regional del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano bonaerense (Argentina), que actúa en la provincia de Buenos Aires.

Por otro lado, es de destacar que la expansión de los Fondos Sociales no sólo se dio en América Latina y el Caribe. En efecto, el impulso también se extendió al Africa Sub-Sahara. Por ejemplo, entre otros se crearon el National Employment Fund, en Senegal (1988); el Social Action Fund, en Somalia (1989); el Social Development Action Project, en Chad (1991); el Social Action Project, en Burundi (1993); y el Social Rehabilitation and Development Fund, en Etiopía (1994).

¿Cuáles son las características generales comunes al conjunto de los Fondos Sociales? Más adelante el asunto es encarado con cierto detalle. Por el momento puede adelantarse que, usualmente, son estructuras gubernamentales relativamente autónomas del orden burocrático establecido, administrativamente reducidas, que se ocupan de financiar (a través de una canalización rápida de recursos) pequeños proyectos focalizados en los pobres y “basados en la demanda” (a partir de solicitudes locales). Además, funcionan con una perspectiva multisectorial (provisión de servicios e infraestructura en sectores diversos como salud, nutrición, educación y saneamiento básico).

1.2 UN FINANCIAMIENTO PREPONDERANTEMENTE EXTERNO. EL PAPEL DEL BANCO MUNDIAL

En la mayoría de los Fondos Sociales, el grueso de los recursos tiene origen externo. Regularmente, se trata de préstamos “blandos” o donaciones de agencias internacionales (como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD), de Estados del capitalismo central (por medio de acuerdos bilaterales) y, en particular, de la banca multilateral -sobre todo del Banco Mundial, al que en el caso latinoamericano se agrega el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

En efecto, el BID intervino fuertemente en la creación de organismos como el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) nicaragüense y el Programa de Alivio del Impacto Social (SIMAP), de Guyana. En conjunto con el BM operó en la instalación del Fondo Social de Emergencia (FSE) boliviano, del Fondo de Inversión Social (FIS) guatemalteco, del Fondo Hondureño para la Inversión Social (FHIS) y del Fondo de Asistencia Económica y Social (FAES), de Haití. También ha prestado asistencia al Fondo de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) peruano y al Fondo de Inversión Social (FIS) de El Salvador.

Otra agencia que ha tenido una participación relativamente activa en el subcontinente es el Programa Regional de Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC), que apoyó la preparación de los proyectos de creación de varios Fondos Sociales (como los de Honduras, Guatemala y Chile).

Usualmente, en el financiamiento de cada Fondo intervienen varios “donantes”, lo que convierte a su coordinación en una tarea central. En el caso latinoamericano, ese rol crucial (de coordinación) recae centralmente en el Banco Mundial y en el Banco Interamericano de Desarrollo que, además, tienen como política la promoción del cofinanciamiento; es decir, el impulso a la participación de un número elevado de “donantes” (multilaterales, bilaterales).

En esa materia (estímulo a un amplio cofinanciamiento), el documento “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana” (publicado por el BM; Glaessner, Philip et al, 1995) comenta que el Fondo Social de Emergencia (FSE) boliviano también fue pionero en el rubro y sentó “un precedente impresionante” al respecto. Así, apunta que entre 1986 y 1990 el FSE consiguió y desembolsó U$A 198.1 millones; y anota que un 87% (U$A 173,1 millones) de ese total provino de “donantes extranjeros”. Agrega que “la Asociación de Desarrollo Internacional aportó U$A 35.1 millones y el BID U$A 37.8. El resto fue provisto por doce “donantes“ entre los que se encontraban Canadá, Alemania, Suiza y la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Norteamérica (EEUU).

El documento (mencionado) pone otro ejemplo: el del Fondo Hondureño para la Inversión Social, que entre 1991 y 1993 invirtió U$A 135.5 millones, el 80% de los cuales procedió de “donantes” externos -Asociación de Desarrollo Internacional, U$A 30.2 millones; BID, U$A 31.5; KFW (un organismo alemán), U$A 18.0; y la Agencia para el Desarrollo Internacional de EEUU, U$A 10.7. A ello se agregaron contribuciones del PNUD, del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y del Programa Mundial para la Alimentación, así como de organizaciones (en marcos bilaterales) de Canadá, Francia, Japón, Holanda y España.

Aquel material añade que el FIS salvadoreño, el FISE de Nicaragua, el FONCODES peruano y el FOSIS de Chile también “han atraído altos niveles de apoyo internacional de un gran número de donantes”.

Así pues, una de las virtudes que el BM atribuye a los Fondos Sociales es, precisamente, su capacidad de convocar un respaldo financiero significativo de variadas fuentes externas. En esta línea, el documento aludido argumenta que los Fondos “han logrado movilizar el apoyo de un gran número de agencias internacionales y bilaterales, principalmente en donaciones y préstamos blandos; y han sido efectivos en asegurar la coordinación entre los donantes”.

El predominio de recursos externos en buena parte de los Fondos (entre el 60% y el 90% del financiamiento total, en la mayoría de los casos) se evidencia en el siguiente cuadro (datos tomados del Anexo “A” del documento “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social”, publicado por el BM en 1995):

Fondo	Porcentaje del financiamiento externo en el monto total
* SIMAP, Guyana	92% (s/f)
Fondo	Porcentaje del financiamiento externo en el monto total
* FSE, Bolivia	87% (s/f)
* FISE, Nicaragua	86% (1992-1995)
* FIS, El Salvador	82% (1993-1995)
* FHIS, Honduras	82% (1992-1994)
* FISE, Ecuador	72% (1993-1997)
* FIS, Guatemala	71% (s/f)
* FIS, Bolivia	69% (1991-1993; y 1994-1997)
* FES, Panamá	62% (s/f)
* FONCODES, Perú	51% (1993-1995)
* FOSIS, Chile	43% (s/f)

Cabe anotar que el PRONASOL mexicano constituye una excepción en la materia, ya que su financiamiento ha sido básicamente nacional. Así, un documento publicado por el Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad (1994) mantiene que “…los recursos han sido predominantemente fiscales; y sus fuentes internas (…) provienen del ahorro público (…) generado por diferentes elementos de la estrategia macroeconómica: la renegociación de la deuda externa, la cancelación de la deuda interna (…) y la reforma fiscal”.

Aquel financiamiento preponderantemente externo de buena parte de los Fondos sugiere la presencia de una tensión entre el discurso sobre la prioridad de la lucha contra la pobreza, usualmente sostenido por los gobiernos locales, y los esfuerzos fiscales realmente llevados a cabo.

Dicha tensión también es señalada en las conclusiones del Seminario-Taller latinoamericano “Las ONGs y Agencias de Cooperación al Desarrollo ante los Fondos de Inversión Social” (Ciudad de Guatemala, 12 al 14 de julio de 1993), auspiciada por la Asociación Latinoamericana de Organismos de Promoción (ALOP). Allí se apunta que “el financiamiento externo en el que descansan los FIS (Fondos Sociales) genera una situación de fragilidad y una incertidumbre respecto del compromiso de los gobiernos con el objetivo antipobreza”. En una línea semejante, Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (1991) puntualizan que “el financiamiento local vía recursos generales del Tesoro es muy reducido (…) La significación de la contribución nacional para superar la pobreza es entonces muy baja”.

Tal origen externo no sólo expresa un compromiso fiscal bajo con la lucha anti-pobreza. Además, manifiesta una matriz de dependencia.

En efecto, por lo regular los recursos del exterior (para los Fondos) llegan en la medida que se implementan programas de ajuste estructural. Al respecto, Chris Hennin (1994) -Coordinador de ONGs. División de Relaciones Internacionales del Banco Mundial- reconoció explícitamente que la “cooperación internacional” de los organismos multilaterales (con los Fondos Sociales) “…respondió a la condición de adoptar medidas económicas relacionadas con el ajuste estructural”. Por ende, habitualmente se trata de una “ayuda” condicionada y subordinada a un objetivo jerarquizado (la implantación del ajuste).

Por otra parte, la generalización de los Fondos Sociales (sobre todo, en América Latina y el Caribe, así como en el Africa Sub-Sahara) parece ser un producto directo de la influencia de la banca multilateral. Pero ésta no se limitó a incidir en la creación de los Fondos, auspiciando su implantación. En efecto, se puede plantear la hipótesis de que también ha delineado y condicionado de manera decisiva algunas características centrales del diseño y funcionamiento de buena parte de los Fondos.

El documento “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana” (Glaessner, Philip et al, 1995) admite ese fuerte condicionamiento -a nivel de diseño- en el caso del Fondo Social de Emergencia (FSE) de Bolivia. Así señala que “dada la necesidad de restricción fiscal, el gobierno boliviano se vio obligado a pedir prestados recursos externos para financiar sus programas sociales. Ello condicionó en gran medida el diseño del FSE, ya que para presentar un esquema atractivo para las agencias financieras internacionales era necesario garantizar proyectos sólidos, (así como) la transparencia y la eficiencia administrativa” (cursivas de la autora, A.M.E.).

Esa vigorosa incidencia de la banca multilateral en el diseño mismo de los Fondos Sociales también resulta patente en la negociación que se entabló entre el Banco Mundial y la administración guatemalteca (para la conformación de un Fondo). Al respecto, el material mencionado (del BM; Glaessner, Philip et al, 1995) narra que a fines de 1988 el gobierno preparó un proyecto (a sugerencia del Programa Regional de Empleo para América Latina y el Caribe, PREALC), basado en el modelo del FSE boliviano. Añade que cuando a principios de 1989 la propuesta fue presentada al Banco Mundial, éste la criticó debido a que la situación guatemalteca era muy diferente a la boliviana. Por ejemplo, según el BM no se experimentaba una “emergencia” (como en Bolivia); y el mejoramiento de los servicios sociales resultaba más importante que la creación de empleos (resaltada en el FSE). El documento agrega que “después de varias visitas del Banco Mundial (y de algunos) equipos de consultoría, la propuesta fue corregida y el gobierno creó el COFIS…” (antecesor del Fondo de Inversión Social).

En suma, la dependencia externa de los Fondos Sociales es un proceso que involucra tanto condicionamientos a nivel de la política económica (ajuste estructural) como en el diseño y operación de los Fondos.

Al respecto, el Banco Mundial ha tenido un papel directo y decisivo en el sostén financiero, creación, diseño, seguimiento y evaluación de numerosos Fondos Sociales de la región (y del Africa Sub-Sahara).

Según el material mencionado precedentemente (del BM; “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana”), el Banco Mundial otorgó préstamos a nueve Fondos a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y de su afiliada, la Asociación Internacional de Fomento (AIF), que asiste a los países más pobres concediendo préstamos sin interés, llamados créditos, con plazos de amortización de 35 a 40 años; es decir, “…en condiciones que suponen una carga menos pesada para su balanza de pagos” (Calcagno, Alfredo, 1993).

A continuación, se transcriben los montos aportados por el BM entre 1987 y 1994 a cada uno de esos Fondos (según datos del documento aludido; AIF: Asociación Internacional de Fomento):

País	Año	Fondo	MontoTotal de autorizado(en millones U$A)	recursos (en millones U$A)
Bolivia	1987- 1988 (AIF)	FSE	35.0	198.1 (1987- 1990)
	1990-1993 (AIF)	FIS	65.0	96.0 (1991-1993)
Ecuador	1994	FISE	30.0	120.0 (1993- 1997)
Guatemala	1993	FIS	20.0	80.0 (hasta 1997)
Guyana	1992 (AIF)	SIMAP	10.3	14.5 (período no especificado)
Haití	1991 (AIF)	FAES	11.3	23.6 (período no especificado)
País	Año	Fondo	Monto Total de autorizado (en millones U$A)	recursos (en millones U$A)
Honduras	1991- 1992 (AIF)	FHIS	30.2	68.0 (1990- 1992)
Nicaragua	1993 (AIF)	FISE	25.0	68.0 (1992- 1995)
Perú	1994	FON – CODES	100.0	495.0 (1993-1995)

Como se advierte, la proporción que los aportes del BM representan respecto del presupuesto total estimado (en cada caso) es bastante dispar entre los Fondos considerados. Supera el 60% en el FIS boliviano, ronda el 44.5% en el FISE nicaragüense y desciende al 17.6% en el FSE de Bolivia.

Empero, esa proporción (contribución del BM, financiamiento total) ha sido calculada aquí (en función de los datos disponibles) para períodos similares -no iguales- lo que dificulta las estimaciones y les resta precisión. De todos modos, se insinúa la presencia de un patrón variable en términos de aportes -cuestión que debería ser sometida a falsación empírica.

La vigencia de una matriz como la apuntada (disparidad en la proporción que representan las contribuciones financieras del BM en el volumen total de cada Fondo) podría deberse a diversos factores, como el grado de participación lograda de otros “donantes”. Por ejemplo, el FSE boliviano concitó un fuerte interés y valoración del Banco y, a la vez, un importante nivel de cofinanciamiento, lo que podría explicar la baja proporción relativa de los préstamos del BM.

No obstante, es posible formular la hipótesis de que aún cuando los aportes financieros sean porcentualmente bajos (en términos relativos), la intervención del Banco Mundial suele influir fuertemente en el diseño y operación de los Fondos. Y que para ello se emplean diversas herramientas. Además de la supervisión y evaluación periódicas de las operaciones, se pueden mencionar:

La búsqueda de un papel muy activo en la identificación y elección de un “menú de proyectos” preestablecido, que fija de antemano un espectro reducido del tipo de actividades susceptibles de ser financiadas por cada Fondo. Al respecto, la “Directiva Operacional” (un documento del BM sobre la pobreza; 1991c) afirma que “los Fondos Sociales movilizan recursos del presupuesto y de donantes externos; y los canalizan a subproyectos pequeños, basados en la demanda de las comunidades locales (…), que son evaluados de acuerdo a criterios de selección acordados con el Banco” (la cursiva es de la autora, A.M.E.). En otros términos, el BM se reserva un rol preponderante en la determinación de qué clase de proyectos serán desarrollados -aspecto decisivo del diseño que determina poderosamente el perfil de cada Fondo.
La “asistencia técnica” para la formulación del proyecto de creación, que puede tener un impacto potente en el conjunto del diseño (no sólo en el “menú de proyectos”) -influencia que ya ha sido ilustrada con el ejemplo de la negociación entre el Banco Mundial y el gobierno guatemalteco (para la instauración de un Fondo).
La voluntad de incidir en ámbitos operativos como la designación del personal que se desempeña a nivel gerencial. Ello es patente en el caso del Fondo de Asistencia Económica y Social (FAES), de Haití. El documento “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana” (del BM) relata que ” a principios de 1991, con el arribo del presidente Aristide, la iniciación del FAES fue postergada debido a un desacuerdo que surgió entre los Bancos (BM y BID) y el gobierno. Este último, oponiéndose al BID y al Banco Mundial, quería designar a un nuevo Director Ejecutivo para reemplazar al nombrado por el gobierno saliente”.

Esa pretensión de influir en la selección de los directivos también se da en el BID; y es palmaria en el proceso de creación del Programa de Alivio del Impacto Social (SIMAP), de Guyana. Al respecto, el citado documento (Glaessner, Philip et al, 1995) comenta que el SIMAP fue instalado en agosto de 1990 con el apoyo técnico y económico del BID. Y añade que “desafortunadamente, después de más de 24 meses de iniciadas las conversaciones con el BID, la cooperación técnica ofrecida no se había materializado; (es que) el BID -entre otros- no aceptó alguna de las postulaciones propuestas por el gobierno para la membresía de la Junta de Directores. Aunque después de un tiempo (la administración) nombró a otro personal aceptable para el BID, el problema aludido determinó que el gobierno se distanciara del SIMAP y retirara su apoyo político y financiero”.

En los últimos tiempos, el papel peculiarmente influyente del Banco Mundial (en materia de Fondos Sociales) comenzó a ampliarse con el desempeño de una nueva función. En efecto, en 1995 el BM inició un proceso de evaluación sistemática de la experiencia de los Fondos Sociales en su conjunto.

Por el momento, ello dio lugar a dos documentos: “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social. La experiencia latinoamericana” (Glaessner, Philip et al, 1995); y “Social Action Programs and Social Funds. A review of design and implementation in Sub-Saharan Africa” (“Programas de Acción Social y Fondos Sociales. Una revisión del diseño e implementación en el Africa Sub-Sahara”; Marc, Alexandre et al, 1995).

Dichos materiales presentan una evaluación que catalogan como preliminar, dado que:

la mayoría de los Fondos, tanto en América Latina y el Caribe como en el Africa Sub-Sahara, han operado durante muy pocos años; y que,
además, todavía es limitada la información disponible sobre el impacto de sus actividades.

En consecuencia, el Banco se encuentra transitando un estadio inicial en materia de evaluación (del conjunto). De ahí que incluso surjan algunas diferencias de opinión entre ambos documentos (que son puntualizadas más adelante), así como ciertas incertidumbres sobre asuntos específicos (p.e., el rol de los Fondos en el futuro). No obstante, quedan claras algunas posiciones; en especial, si a esos dos materiales se añaden otros pronunciamientos del BM. Por ejemplo, respecto del papel (atribuido) y los factores de diseño apropiados -aspectos que son analizados a partir del ítem siguiente.

2. LA FUNCION DE LAS “REDES DE SEGURIDAD” EN LA ESTRATEGIA DEL BANCO MUNDIA PARA LA REDUCCION DE LA POBREZA

2.1 UN ROL RELEVANTE, AUNQUE SUBORDINADO

Un objetivo declarado y central de los Fondos Sociales es aliviar el impacto negativo de los ajustes estructurales en los pobres. Por ende, se trata de prevenir un mayor deterioro en las condiciones de vida de ciertos grupos vulnerables. Así pues, se pretende atender algunas necesidades inmediatas, más que promover una reducción de la pobreza a largo plazo. Por eso, algunos Fondos han sido nombrados como de “emergencia” social.

Empero, los Fondos Sociales tienen por lo regular objetivos más amplios y, últimamente, están evolucionando hacia intervenciones de más largo plazo. De ahí que ciertos Fondos suelan ser titulados como de “inversión” o “desarrollo” social. Cabe apuntar que dada esa disparidad de denominaciones, en este trabajo se emplea el nombre genérico de Fondos Sociales (FS) para abarcar al conjunto.

El respaldo del Banco Mundial a los Fondos Sociales no constituye una iniciativa puntual, aislada. Por el contrario, ese apoyo se inscribe en una política más vasta y compleja que el BM diseñó para la reducción de la pobreza a escala global: la denominada estrategia de dos “vías”.

Aún más, los Fondos Sociales son sólo una parte de las llamadas “redes de seguridad”. Precisamente, éstas apuntan (al igual que los FS) a amenguar los efectos nocivos de los ajustes en los pobres; y conforman el brazo compensatorio, complementario y subordinado de dicha estrategia de conjunto.

Por lo tanto, puede sostenerse que los Fondos Sociales no conforman una parte central de la estrategia del BM, porque la compensación no lo es.

Sin embargo, los dispositivos compensatorios en general (las “redes de seguridad”), así como los Fondos Sociales en particular, tienen un papel relevante -aunque subordinado. Justamente, el presente ítem pretende llevar a cabo una descripción general y preliminar del rol que tales cursos compensatorios poseen en aquella estrategia global.

2.2 POBREZA, “SUSTENTABILIDAD” POLITICA Y AJUSTES ESTRUCTURALES

Desde mediados de los ’80s, la propagación e intensificación de la pobreza en el Sur comenzó a concitar una intensa preocupación en un número cada vez mayor de organismos multilaterales. El Banco Mundial asumió un rol de liderazgo en la materia; y en 1990 publicó su famoso “Informe sobre el Desarrollo Mundial: la pobreza”, en el que propone a la reducción de la pobreza global como la máxima prioridad de la política internacional y del accionar del propio Banco.

La pobreza es ponderada como un asunto prioritario en tanto se establece un vínculo directo con la inestabilidad política. En efecto, diversas agencias multilaterales redundan en un discurso cuyo argumento nodal es que tal expansión e intensificación de la pobreza pone en entredicho la “gobernabilidad” o “sustentabilidad” política de las “reformas económicas”. Es decir, habría riesgos para la viabilidad misma de los ajustes estructurales.

Por ejemplo, Sebastián Edwards (1995) -economista en jefe para América Latina y el Caribe del Banco- alega que “encarar las necesidades de los estratos más pobres de la sociedad no es sólo un asunto social, sino que también constituye una cuestión política. Solamente en la medida que la pobreza sea mermada, y mejoradas las condiciones de vida de los pobres, serán sostenibles las reformas estructurales implementadas durante la última década (…) El fracaso de una acción agresiva en esta área exacerbará los conflictos distributivos y probablemente impulsará el descontento. Además, en algunos casos puede incluso crear las bases para el retorno del populismo, del dirigismo y eventualmente del caos”.

Esa percepción ha determinado que el Banco Mundial lleve adelante un “aggiornamento” en tres ámbitos básicos:

En el campo diagnóstico, con el diseño de métodos renovados de medición (de la pobreza), la elaboración permanente de análisis globales, regionales, nacionales sobre el volumen y perfil de la pobreza y, muy especialmente, con una nueva visión acerca del papel de los ajustes estructurales en el origen de aquel crecimiento y agudización de la pobreza.
En materia propositiva, con una adaptación del paradigma económico-social. Es decir, con la incorporación de ciertas correcciones a la política (económico-social) de conjunto, lo que dio lugar a la estrategia de dos “vías” -presentada sistemática y públicamente en dicho “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990: la pobreza”, ya mencionado.
En el terreno discursivo, con un rejuvenecimiento argumental que apunta a señalar la existencia de límites del mercado y la consiguiente necesidad de intervenciones específicas del Estado.

Así pues, los riesgos políticos que la pobreza impondría a la viabilidad de los ajustes estructurales han condicionado un “aggiornamento” integral (diagnóstico, estratégico, discursivo) del Banco Mundial, que éste procura difundir a escala planetaria.

En el ámbito diagnóstico destaca el lanzamiento de una visión remozada sobre el binomio pobreza-ajustes estructurales, cuestión relevante que ha tenido (y posee) impactos directos en la creación e incluso en el diseño de los Fondos Sociales.

En efecto, el Banco Mundial -así como el Fondo Monetario Internacional (FMI)- muestran una marcada preocupación por llevar a cabo y difundir una lectura propia acerca de los ajustes económicos y sus efectos sociales.

Actualmente, el BM y el FMI (al igual que el BID) reconocen que al inicio de la década del ’80 los organismos multilaterales de crédito prestaron poca atención a las posibles repercusiones adversas de los ajustes en los pobres.

Frances Stewart, de la universidad de Oxford (1992), coincide con ese diagnóstico. Puntualiza que “en la primera mitad de la década del ’80, ni el Banco Mundial ni el FMI creían que fuese necesario abordar particularmente el problema de la pobreza durante el período de ajuste; pero a partir de 1985 ambas instituciones comenzaron a reconocer cada vez más que era menester adoptar medidas especiales”.

La publicación del “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990” configuró un hito, un punto de inflexión, ya que ahí la pobreza no sólo ascendió a la cúspide de las prioridades políticas, sino que además se esbozó aquel “aggiornamento” integral y sistemático.

Y allí también se expresó esa renovada visión diagnóstica acerca del vínculo pobreza-ajuste estructural. En esta materia, la novedad consiste en que ahora el BM y el FMI admiten que los ajustes estructurales suelen tener efectos desfavorables en los pobres, lo que implica un cambio respecto del discurso de justificación dominante en los ’80s. Existen múltiples pronunciamientos del Banco en esta línea. Por ejemplo, el último “Informe sobre el Desarrollo Mundial” (1995), denominado “El mundo del trabajo en una economía integrada” (BM, 1995b), asienta que “la reforma económica puede crear oportunidades para algunos trabajadores, pero también puede tener consecuencias devastadoras para otros”.

Empero, el Banco (y el FMI) agregan que se trataría de resultados de corto plazo. Es decir, los ajustes estructurales acarrearían costos, sí, pero éstos serían transicionales y de duración relativamente breve. De ahí que originalmente los Fondos Sociales fueran diseñados como programas temporales, de corto término.

Entonces, en el mediano plazo la reorganización económica asociada con los ajustes sería congruente con la reducción de la pobreza; beneficiaría a los pobres. Así lo sostiene el “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990”: “La experiencia de los 1980s sugiere que los esfuerzos para reestructurar las economías (…) son, por todo concepto, consistentes con un cambio de mediano plazo hacia un patrón de crecimiento y formación de capital humano que efectivamente reduce la pobreza”.

Por eso se ratifican los trazos medulares del modelo económico, si bien se introducen ciertas correcciones y se añaden dispositivos orientados a mitigar esas consecuencias transicionales negativas -por medio de medidas compensatorias, también transicionales por definición, como es el caso de los Fondos Sociales.

2.3 LA ESTRATEGIA DE DOS “VIAS”

2.3.1 El crecimiento orientado al mercado

El Banco Mundial auspicia lo que denomina una estrategia de dos “vías” para la reducción de la pobreza a largo plazo -lo que la diferenciaría de aproximaciones meramente compensatorias, de corto término, que sólo apuntan a combatir los síntomas de la pobreza.

La primera “vía” consistiría en el estímulo de políticas encaminadas al crecimiento económico, condición necesaria y prioritaria para la merma de la pobreza. Por ejemplo, Sebastián Edwards (1995) alega que “existe una amplia evidencia de que, en el mediano-largo plazo, el crecimiento rápido es el determinante principal de la reducción de la pobreza, el mejoramiento de las condiciones de vida y la disminución de la inequidad” (cursivas, A.M.E.).

Para ello, el Banco continúa prescribiendo las reformas orientadas al mercado en el marco de los ajustes estructurales.

Es decir, se reafirman los trazos básicos del modelo que, como tales, constituyen el núcleo de la estrategia global (Gurrieri, Adolfo, 1994). En otros términos, la primera “vía” ocupa un lugar jerarquizado que supedita a las políticas restantes; también a las compensatorias y, entre ellas, a los Fondos Sociales.

En definitiva, se impele un crecimiento con orientación de mercado que sería la columna vertebral de la reducción de la pobreza, si ésta es pensada en términos de mediano-largo plazo y no meramente compensatorios. Al respecto, el “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1995” (BM, 1995b) asegura que “el crecimiento económico es beneficioso para los trabajadores. Para quienes viven en los países que hoy día son los más ricos del mundo, esto es cierto desde hace mucho tiempo; para quienes residen en los países de Asia oriental que se han industrializado en los últimos decenios, los beneficios han sido espectaculares (…) El crecimiento también tiende a reducir la pobreza y la desigualdad, incluso entre hombres y mujeres. El temor de que el crecimiento sea provechoso principalmente para las fuentes de capital, genere pocos empleos y no contribuya a aumentar los salarios es infundado, especialmente en los países que en la actualidad tienen un ingreso bajo o mediano (…) Para promover el desarrollo y elevar el nivel de vida de los trabajadores, no hay mejor camino que un (crecimiento) con orientación de mercado…”.

En suma, en nombre del crecimiento económico se ratifican los elementos nucleares del modelo. Entonces, en la primera “vía” predominan rasgos de continuidad, más que de “aggiornamento”. Sin embargo, además se alientan ciertos cambios. Así, el BM recalca que también es relevante el patrón de crecimiento, asunto que es retomado ante la evidencia (admitida) de que el crecimiento per se no redunda necesariamente en una mejora social. De ahí que se postule una matriz de base amplia, intensiva en trabajo, que expanda las posibilidades de empleo.

Esa preeminencia de la “vía” económica (sobre los otros componentes de la estrategia) ha sido recientemente reafirmada por el BM en el caso de los problemas del hambre asociados con la pobreza extrema -cuestión que ha cobrado prioridad en los programas del Banco, que a fines de 1993 organizó en Washington D.C. una “Conferencia sobre la superación del hambre global”, a la que asistieron más de 1.200 participantes. Posteriormente, el BM publicó el documento “La estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza y el hambre” (“The World Bank’s strategy for reducing poverty and hunger”, preparado por Hans Binswanger y Pierre Landell-Mills, 1995). Y allí se mantiene que “la evidencia indica que un crecimiento económico sostenible y de base amplia es la mejor estrategia para reducir la pobreza y el hambre”. Y añade que “el ajuste estructural es el instrumento principal para restaurar un crecimiento de base amplia en países que han experimentado inestabilidad macroeconómica, falta de crecimiento y pobreza incrementada” (cursivas, A.M.E.).

Ultimamente, el Banco está haciendo hincapié en la evaluación de su propio accionar en materia de pobreza y, en ese contexto, ha comenzado a reconocer la existencia de ciertas dificultades para resguardar un crecimiento intensivo en trabajo (la primera “vía”) en el diseño mismo de sus estrategias de asistencia.

El documento “La reducción de la pobreza y el Banco Mundial. Progresos en el año fiscal 1994” (“Poverty reduction and the World Bank. Progress in fiscal 1994”), publicado en 1995 (BM, 1995a), revela que en 1994 sólo la mitad de los denominados “Informes sobre estrategias de asistencia nacional” (“Country assistance strategy statements”, CAS; producidos por el BM) dio recomendaciones específicas para solucionar los problemas macroeconómicos que obstaculizan la reducción de la pobreza. Y agrega que “muy pocos (de esos Informes) discutieron explícitamente cómo las políticas macroeconómicas y el patrón de crecimiento propuestos en los CAS eran (funcionales a esa merma de la pobreza)”.

2.3.2 La reestructuración del gasto social

Por su lado, la segunda “vía” se refiere al gasto público social. Y aquí el BM esgrime un argumento más novedoso en el discurso de la “banca de desarrollo”. En efecto, ahora se sostiene que el crecimiento económico (aun con un patrón de “base amplia”) sería necesario, sí, pero también insuficiente. Por ende, una disminución de la pobreza a largo plazo demandaría medidas adicionales que, precisamente, conforman la segunda “vía” de la estrategia, en la que se constata un “aggiornamento” más marcado.

Así pues, los límites que el crecimiento orientado al mercado tendría en materia social no sólo son emplazados en el corto plazo (período que usualmente se enlaza con la adopción de medidas compensatorias, coyunturales), sino que serían de largo alcance -lo que exigiría intervenciones que superaran tal aproximación compensatoria.

Entonces, queda objetivamente en entredicho la “teoría del goteo”, según la cual después de una etapa inicial desfavorable -en términos de igualdad- el crecimiento comienza a combinarse con la equidad. Y en este punto el BM se aproxima a la “idea fuerza” que permea a la propuesta de la “transformación productiva con equidad” elaborada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la cual postula que sí es posible crecer con equidad (Ramos, Joe, 1994) -aunque ello requeriría de políticas específicas.

¿En qué consiste esa segunda “vía”? Se postula ampliar el gasto público en algunos servicios sociales dirigidos a los pobres. ¿Cuáles? Se trataría de dar prioridad a cierto tipo de servicios: los más básicos, que beneficiarían directamente a los pobres. Es el caso de la educación inicial, los cuidados primarios de salud, la alimentación y nutrición, la planificación familiar y, también, cierta infraestructura física básica (p.e., agua potable, saneamiento).

La tesis es que las dos “vías” son necesarias y se refuerzan mutuamente, por lo que el progreso tendría lugar si se implementan ambas. Hans P. Binswanger y Pierre Landell-Mills (1995) dan algunos ejemplos para ilustrar esa idea. Comentan, entre otros casos, que “en algunos países como Brasil y Paquistán, el crecimiento ha elevado los ingresos de los pobres, pero los servicios sociales han recibido muy poca atención. El resultado es que la mortalidad infantil permanece inusualmente alta y la asistencia al nivel primario es peculiarmente baja”.

Otra tesis medular es que la segunda “vía” no conforma un gasto, sino una inversión social en recursos humanos. Ello ha dado lugar a un franco reverdecimiento de la teoría del “capital humano”, proceso que también se verifica en otras agencias multilaterales como la CEPAL. En esta materia, Rubén Lo Vuolo (1994) sostiene que esa teoría, “engendrada en la vertiente neoclásica del pensamiento económico, aparece como el esfuerzo más importante por justificar el carácter productivo de los gastos en política social”. En particular, se subraya el papel de la educación; un ámbito de acumulación de capital humano que operaría como pilar básico de “estrategias exitosas de desarrollo” -una idea sostenida desde hace mucho tiempo, que habría “ganado renovada popularidad” en los últimos años (Edwards, Sebastián, 1995).

Por ejemplo, la “Directiva Operacional” (ya mencionada; BM, 1991c) plantea que el Banco reconoció progresivamente que “…el mero crecimiento económico no es un objetivo suficiente de desarrollo -ni una medida adecuada de éxito- y que las inversiones en recursos humanos contribuyen a aumentar los ingresos y reducir la pobreza”. Por su lado, el “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1995” asegura que “el crecimiento con orientación de mercado, que requiere un uso intensivo de mano de obra, tiende también a reducir la desigualdad, tanto en los países como entre las regiones, siempre y cuando los gobiernos hagan inversiones para desarrollar la capacidad y las aptitudes de los trabajadores…”.

Ese hincapié del Banco en los servicios básicos es particularmente intenso para el caso de América Latina y el Caribe.

Así, el documento “La reducción de la pobreza y el Banco Mundial” (1995a) indica que cada vez más se visualiza a la pobreza en el subcontinente como muy asociada con un nivel excepcionalmente alto de inequidad en la distribución del ingreso. Contabiliza que “el 20% más pobre de las familias recibe menos del 4% del ingreso regional; y el 10% más rico, alrededor del 30%”.

De ahí que las políticas dirigidas a incrementar la participación de los pobres en el proceso de crecimiento serían “extremadamente importantes”. Y deberían apuntar a “aumentar los haberes poseídos por los pobres”; en particular, elevando su “capital humano” -lo que supone un acento peculiar en los servicios básicos (sobre todo, de salud y educación) como mecanismo de distribución. La jerarquía del asunto en América Latina y el Caribe es expresada así (en el documento aludido): “la máxima prioridad en esta región sigue siendo incrementar la provisión y mejorar la calidad de los servicios de salud y educación para los pobres, especialmente las mujeres y los niños”.

Sebastián Edwards (1995) hace un fuerte hincapié en la importancia de mejorar esa distribución -y no sólo los índices de pobreza- para reforzar la “sustentabilidad” política del ajuste. Arguye que si las reformas económicas mantienen o incrementan el nivel de inequidad en los ingresos, ello dará lugar a “polarización política” y aumentará las posibilidades de una revocación del proceso económico. Agrega que “una cuestión importante es si el énfasis actual de las agencias internacionales de desarrollo en el decrecimiento de la pobreza es suficiente para aumentar la probabilidad de consolidación (de las reformas). Un problema potencial de esa estrategia es que aún cuando la pobreza (…) se reduzca, la distribución del ingreso puede empeorar (…) El malestar social en Argentina (Santiago del Estero, Jujuy), México (Chiapas) y Venezuela (Caracas) sugiere que la tolerancia ante una inequidad en aumento está llegando a un límite”.

En suma, empieza a despuntar una preocupación por la desigualdad en la región -y no sólo por la pobreza; y ante ello, se recalca el papel del gasto público social en servicios básicos como herramienta distributiva.

Aunque la segunda “vía” es singularmente subrayada en nuestro subcontinente, también es considerada una prioridad a escala planetaria -sobre todo, en el Sur. Y ello se refleja en la evolución de la cartera del BM. En efecto, los préstamos del rubro “Desarrollo de recursos humanos” (p.e., educación; y población, salud y nutrición) aumentaron substancialmente en la última década: desde U$A 659 millones en el período 1981-1983 (el 5% del volumen total de préstamos) hasta U$A 3.256 en el lapso 1992-1994 (el 15% de ese total). . Jacques Van der Gaag (1995) afirma -en una publicación del BM- que actualmente el Banco es la principal fuente mundial de financiamiento en servicios sociales; proporciona U$A 2 billones al año para educación y U$A 1 billón en salud.

Por su lado, la jerarquía de los segmentos inferiores (en el rubro mencionado: “Desarrollo de recursos humanos”) es clara: “los préstamos para educación básica -que comprende el nivel primario y preescolar, la educación no-formal y la alfabetización de adultos- ascendieron aproximadamente al 40% de todos los desembolsos del Banco para la educación en el período fiscal 1992-1994. De manera similar, los préstamos para cuidados primarios de salud absorbieron la mayoría del financiamiento para el sector de población, salud y nutrición” (BM, 1995a).

Un problema crítico de la segunda “vía” es cómo financiar esa inversión social en el marco del ajuste estructural; es decir, sin “amenazar el mantenimiento de la disciplina macroeconómica” (BM, 1990b).

La solución residiría en aquella reestructuración de prioridades, que apunta a concentrar los recursos en los más pobres. Ello demandaría una reforma financiera, que permitiría acceder a los fondos requeridos y que plasmaría en dos dispositivos centrales: un desplazamiento de recursos entre niveles de un mismo sector (p.e., dentro de la salud o la educación) y el arancelamiento de los servicios.

El primer mecanismo propone una reubicación de fondos desde los niveles superiores hacia los inferiores. De ahí la prioridad de la educación básica sobre la universitaria; y la prevalencia de los cuidados primarios de salud sobre la medicina especializada.

La idea es que los pobres se benefician menos de esos servicios terciarios o especializados que, por ello, son ponderados como socialmente ineficientes. Así pues, se apuntaría a una mayor eficiencia social del gasto que, en esas condiciones, es concebido como inversión.

La postura del Banco en el campo de la salud es peculiarmente estricta. El “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1993. Invertir en salud” (BM, 1993c) propone una reducción o eliminación (en un proceso gradual) del gasto público en establecimientos de nivel terciario y en asistencia clínica no esencial, así como una limitación o supresión de las subvenciones para la formación de especialistas en la materia. El citado Informe (BM, 1993c) apunta que “el gasto público en salud beneficia de manera desproporcionada a los que están en mejor situación económica, en forma de asistencia gratuita o por debajo del costo en modernos hospitales estatales de nivel terciario y subvenciones de los seguros médicos privados y públicos (…) Sólo mediante la reducción o eliminación de los gastos destinados a los servicios clínicos no incluidos entre los considerados básicos en cada país, los gobiernos podrán abocarse a asegurar que los sectores pobres dispongan de atención médica esencial”.

A ello se agrega que la oferta en el segmento básico es peculiarmente restrictiva. Es decir, se trata de una atención primaria notablemente limitada. La idea es concentrar el gasto, al menos inicialmente, incluso dentro de ese tramo (inferior) a unos pocos programas de salud pública especialmente “eficaces en función de los costos”, como inmunizaciones y suplementos alimentarios o de micronutrientes como el yodo y el hierro. También se incluye una lista acotada de servicios clínicos esenciales como asistencia prenatal y obstétrica, planificación familiar, lucha contra la tuberculosis, tratamiento de enfermedades de transmisión sexual y de aquéllas que son comunes y graves en niños pequeños como diarreas y sarampión. Empero, se admite que la selección de servicios variará de un país a otro; y que las prestaciones podrían ampliarse cuando se cuente con recursos suficientes.

Tal estrechamiento de la oferta determina que se jerarquicen los dispensarios, centros de salud y “hospitales de distrito” (ceñidos a esos servicios esenciales), sobre los hospitales “modernos”, especializados y complejos, que deberían tender a autofinanciarse, o bien ser cerrados o vendidos al sector privado. En materia de personal el patrón es similar: se postula la capacitación de enfermeras, parteras y otros prestadores de atención primaria, cuyo costo de formación y salarios es más bajo que en el caso de los especialistas.

Este primer dispositivo de la “reforma financiera” -reubicación intrasectorial de fondos- no se asocia con el impulso de modificaciones impositivas substanciales, de corte progresivo, que pudieran gravar a los fracciones minoritarias que resultan beneficiarias de los ajustes. En cambio, lo que esa recolocación sí implica es un desplazamiento de recursos públicos desde los sectores medios a los más pobres (Coraggio, José Luis, 1995) -lo que tiende a agudizar los intensos procesos de pauperización de esas franjas ocasionados por los ajustes. William Mc Greevey -jefe de la unidad de Salud y Nutrición, Banco Mundial- lo asienta explícitamente: “hay que pensar en una reestructuración que quite prestaciones gratuitas a grupos de clase media y reasigne esos recursos del gobierno a los que realmente lo necesitan; es decir, a los pobres (…) Esto implica, entre otras cosas, recuperar lo que cuestan algunos servicios mediante el pago (de aranceles, en la) educación superior, (los) servicios curativos en los hospitales (y la) seguridad social”.

Sin embargo, algunas voces empiezan a alertar acerca de algunos riesgos políticos de dicho desplazamiento. Así, Sebastián Edwards (1995) sostiene que “desde el punto de vista político, ciertos países deben hacer algo más que expandir programas dirigidos a aliviar la pobreza. Esto es particularmente aplicable a países de ingresos medios donde la clase media (relativamente grande) ha sido severamente afectada por la crisis y los ajustes. Salvo que algunas de sus preocupaciones sean encaradas, es improbable que la clase media continúe apoyando las reformas, por lo que éstas quedarán bajo presión política”.

El segundo dispositivo de la “reforma financiera” apunta a una recuperación selectiva de costos por medio del arancelamiento. Este mecanismo es particularmente recomendado para los segmentos superiores (universidades, hospitales especializados), pero también en algunos tramos básicos; por ejemplo, en materia de salud y, además, en el caso de servicios y bienes suministrados por los Fondos Sociales. Al respecto, la “Directiva Operacional” (BM, 1991c) arguye que “…el uso de aranceles no es necesariamente contrario a los intereses de los pobres. Un sistema de tarifas diseñado y ejecutado cuidadosamente puede mejorar la habilidad gubernamental para focalizar los subsidios hacia aquellos que más los necesitan. Además, en muchos casos el proyecto no será financieramente sustentable si no hay recuperación de costos -aunque ésta debería ser ubicada primero en áreas más acomodadas y en niveles superiores de los servicios como hospitales y universidades…”.

Así pues, el resarcimiento de costos (al igual que el primer dispositivo) afecta a las franjas medias, pero también a sectores más desfavorecidos de la población.

En suma, los incrementos fiscales postulados en el gasto público social se ensamblan con una reducción (o eliminación) de desembolsos en los tramos superiores, a la vez que se promueve la incorporación de mecanismos de mercado a través del arancelamiento y, también, por medio de una mayor participación del sector privado.

Por otro lado, la propuesta de cambiar la composición del gasto público promoviendo la reasignación de fondos entre niveles de un mismo sector, así como el estímulo de dispositivos de mercado en la totalidad de cada sector (aunque con énfasis variables), determinan que el Banco confiera una marcada prioridad al impulso de reformas profundas de sectores completos; en particular, de los sistemas públicos de salud y educación.

Entonces, la segunda “vía” conlleva el aliento de reformas sectoriales radicales y de conjunto. Y en términos más generales, entraña ciertas adaptaciones en el papel del Estado: se impele una mayor intervención gubernamental en ciertos tramos básicos, sí, aunque a la vez se anima la inclusión de mecanismos de mercado en el grueso de los servicios sociales.

Ese proceso es acompañado por un cierto remozamiento en el discurso: ahora se recalca que no hay dicotomía entre Estado y mercado, entre intervención gubernamental y “laissez-faire”, entre crecimiento y equidad. Incluso se hace hincapié en el carácter insuficiente de los mercados para afrontar el desafío de la pobreza. Ello implica, de hecho, un ajuste del paradigma neoliberal ortodoxo. Y esa toma de distancia ha sido expresa en casos como el de la administración Salinas (México), que reivindicó al denominado “liberalismo social” como base de su gobierno y, en particular, del PRONASOL.

2.4 LOS DISPOSITIVOS COMPENSATORIOS Y LOS FONDOS SOCIALES

2.4.1 Un curso de acción complementario

El crecimiento orientado al mercado, así como la reestructuración del gasto público social, conforman una estrategia que se pretende eficaz para una contracción de la pobreza “sustentable” en el largo plazo.

A la vez, el Banco admite la necesidad de programas de carácter compensatorio, de corto plazo, que encaren los efectos negativos (ahora admitidos) del ajuste sobre los pobres.

En esa línea, la “Directiva Operacional” (BM, 1991c) mantiene que “aunque los pobres sufren por las políticas económicas que sofocan el crecimiento, pueden ser afectados adversamente por los costos transicionales del ajuste. En consecuencia, los programas de ajuste apoyados por el Banco incluyen medidas para proteger a los más vulnerables de las declinaciones en el consumo y los servicios sociales -con particular atención a la seguridad alimentaria y nutricional- en el contexto de un programa de gasto público acordado”.

Las denominadas “redes de seguridad” constituyen el dispositivo compensatorio central. Se trata de iniciativas temporarias dirigidas a aminorar las consecuencias desfavorables del ajuste en las franjas más vulnerables (al mismo), pero también a aquellos afectados por la pobreza “extrema”. De ahí que se prevean medidas como indemnizaciones a trabajadores públicos despedidos, que serían políticamente significativas para neutralizar la oposición a la “reforma económica”; la capacitación o re-adiestramiento de mano de obra y, también, esquemas de crédito (p.e., para actividades del “sector informal”). A ello se agregan programas de emergencia típicos como la oferta de empleos temporarios por medio de obras públicas (para atemperar la desocupación) y de apoyos nutricionales.

El Banco no establece prioridades generales, válidas a escala global, entre los diversos tipos de intervención mencionados. En cambio, hace hincapié en el rol de las especificidades nacionales. En esa línea, el documento “Estrategias de asistencia para reducir la pobreza” (“Assistance strategies to reduce poverty”), elaborado por el BM en 1991, argumenta que “en algunos casos, los subsidios alimentarios y a los combustibles serán importantes (…) En otros, los esquemas de empleo pueden constituir el mecanismo primario para proteger a los pobres”. Por su lado, el documento “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a), identifica algunas jerarquías en la práctica. Así, anota que “las intervenciones más comunes del tipo redes de seguridad han sido obras públicas intensivas en trabajo, programas nutricionales, subsidios de comida focalizados y la provisión de beneficios y pensiones familiares”.

Las herramientas compensatorias son explícitamente catalogadas como complementarias de la estrategia básica. En este sentido, el material “Estrategias de asistencia para reducir la pobreza” (BM, 1991b) asienta expresamente que “el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990 establece que las redes de seguridad son un complemento importante de la estrategia de dos vías. Esta distinción refleja la diferencia entre políticas que apuntan a sacar a la gente de la pobreza con una modalidad permanente; y aquéllas -las redes de seguridad- que son diseñadas para aliviar temporariamente los síntomas de la pobreza”.

En consecuencia, se trata de cursos de acción considerados relevantes y, a la vez, claramente subordinados a esa estrategia central. Entonces, la aproximación del Banco Mundial en materia de pobreza no vehiculiza una óptica estrechamente compensatoria. Tampoco separa las políticas sociales de las económicas; al contrario, el modelo económico constituye el meollo de la propuesta.

También cabe reiterar que los Fondos Sociales sólo son una parte de las “redes de seguridad”. Es decir, conforman un tipo de operación entre otros posibles. Más aún, los Fondos suelen coexistir en los países donde operan con iniciativas compensatorias sistemáticas adicionales. Por ejemplo, en Guyana el Programa de Alivio del Impacto Social (SIMAP) funciona de manera simultánea con el Esquema de Seguro Nacional (NIS, que es catalogado como una “red de seguridad”; cfr. BM, 1993b). Por su lado, el FHIS hondureño es acompañado por el Programa de Asignación Familiar, también creado en 1990, que provee asistencia nutricional por medio de cupones de comida (Vandever, Anna et al, 1995).

2.4.2 Focalización “amplia” y “estrecha”

En la medida que los programas compensatorios involucran el uso de subsidios públicos, el BM subraya la imperiosa necesidad de una focalización acuciosa con el fin de mantener los costos fiscales a “niveles manejables” (BM, 1991b).

En esa línea, el “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990” (IDM 1990) se interroga: “¿las transferencias deberían aumentar o caer durante el ajuste? Podría parecer que una parte obvia de un ajuste fiscal orientado al crecimiento es reducirlas, pero ello puede perjudicar a los pobres. La alternativa es focalizar mejor…”. Por su parte, “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a) asevera que “más que proporcionar una protección a los niveles de consumo generalizada para todos los grupos de ingreso, lo que minaría los esfuerzos de estabilización, es importante establecer redes de seguridad para proteger a los grupos más vulnerables”.

Precisamente, el término “focalización” -muy difundido en los últimos años en América Latina y el Caribe- alude a un conjunto de procedimientos por los cuales un programa elige uno o más grupos de beneficiarios directos y, luego, canaliza los recursos de manera selectiva hacia él (o ellos).

Entonces, la focalización se asocia con la búsqueda de una restricción y selección de los destinatarios, lo que la contrapone a esquemas de corte “universal” (que se orientan al conjunto de la población). En este sentido, Margaret Grosh -en un trabajo publicado por el BM (1994)- apunta que la focalización se refiere específicamente a la identificación de aquellos que serán o no elegibles para un programa social. Y agrega que el objetivo y, por ende, el beneficio básico, es concentrar los recursos, aminorando los costos fiscales.

Es de destacar que el Banco Mundial ha elaborado un discurso propio y singular en materia de focalización. En efecto, ha producido (y sostiene) una distinción clave en la materia. Así, el término es explícitamente usado en un doble sentido.

Por una parte, el BM deslinda una focalización que denomina “amplia” (“broadly targeted”) y corresponde a los servicios básicos de la segunda “vía”. El Banco sabe que esos servicios pueden ser aprovechados por sectores “no pobres” (p.e., asistiendo a escuelas públicas o dispensarios estatales), por lo que poseerían una naturaleza relativamente universal. A pesar de ello aprecia que subsiste una focalización, aunque “amplia”, ya que entre los beneficiarios la proporción de pobres sería significativamente mayor que su porcentaje en la población total.

Por otro lado, el Banco distingue una focalización “estrecha”, noción que se acerca más que la anterior al uso habitual del concepto en América Latina y el Caribe. Se trata de un enfoque selectivo dirigido a grupos muy circunscritos; cuanto más pequeños, mejor (BM, 1993b). Esta aproximación (“estrecha”) sería ineludible en los dispositivos compensatorios y, por ende, en los Fondos Sociales. ¿Por qué? Es que habría que evitar transferencias o “filtraciones” de recursos a los “no pobres” (con excepción de las indemnizaciones para los despedidos del sector público) y, así, asegurar el logro de aquel objetivo central: reducir la carga financiera y preservar los esfuerzos de estabilización.

En consecuencia, los esquemas compensatorios y, en particular, los Fondos Sociales, enfrentarían un desafío crucial: identificar y “llegar” a los pobres escogidos, impidiendo “desvíos” hacia los “no pobres”.(o hacia grupos de pobres menos desfavorecidos y no elegidos).

No obstante, el BM aprecia que existen dificultades serias para implementar los esquemas de selección “fina”. En otros términos, la focalización “estrecha” no sólo tendría beneficios. También supondría complicaciones que, como tales, acarrearían costos. Entre ellos, los más resaltados son los de tipo administrativo. En efecto, la focalización demanda algunos procedimientos que permitan distinguir los grupos elegibles (para que reciban los bienes y/o servicios a ser provistos) de los que no lo son (de modo que no se produzcan “filtraciones” hacia ellos). Y esos mecanismos poseen costos -variables según el tipo de herramienta utilizada.

Al respecto, el “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1990” (IDM 1990) llamó la atención sobre los inconvenientes (y costos) singularmente elevados de las herramientas de focalización que seleccionan a los destinatarios en base a sus ingresos. Ante ello, el IDM 1990 recomendó dos aproximaciones alternativas: ciertos indicadores (como área geográfica, “status” nutricional, sexo, edad, tamaño y composición de la familia) y la auto-selección (“self-targeting”). Esta última consiste en intervenciones en las que el servicio se encuentra ostensiblemente disponible para todos, pero cuyo diseño busca desalentar la participación de los “no pobres” (Grosh, Margaret, 1994). Por ejemplo, los alimentos distribuidos habrían de tener una calidad menor que la del mercado y ser provistos en cantidades “suficientemente pequeñas”; y en los programas de empleos públicos de emergencia, los salarios tendrían que ser muy bajos (menores que los del mercado).

Así pues, el IDM 1990 no sólo advirtió acerca de los costos de la focalización “fina”. Adicionalmente, llevó adelante una evaluación preliminar de las principales herramientas disponibles, pronunciándose en favor de algunas de ellas.

El trabajo de Margaret Grosh (1994), publicado por el Banco, saca ciertas conclusiones divergentes con aquellas recomendaciones del IDM 1990. En efecto, la autora argumenta que su estudio (de carácter empírico) ha mostrado que, en general, los costos administrativos de los programas focalizados son bajos, tanto en términos absolutos como relativos. También opina que la preocupación acerca de esos costos ha sido fuertemente exagerada. Más aún, sostiene que es “injustificado” el temor sobre la índole particularmente gravosa de los mecanismos de selección individual, como los que se basan en el cálculo de ingresos de los beneficiarios (desaconsejados, como vimos, por el IDM 1990).

Sin embargo, los principales documentos del Banco no han enmendado por el momento aquellas recomendaciones del IDM 1990. En cambio, siguen haciendo hincapié en la necesidad de sopesar (en cada caso) los costos y beneficios de los diversos procedimientos de focalización “fina” y, también, de llevar adelante un trabajo más intenso de indagación y evaluación empírica en la materia. Al respecto, “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a) afirma que “como reconoció el IDM 1990 (…), esos mecanismos (de focalización ‘estrecha’; sobre todo, los que distinguen entre individuos) han de ser cuidadosamente evaluados; (…) debe efectuarse un balance entre los beneficios y los costos administrativos, los desvíos hacia los no pobres y las respuestas en términos de comportamiento. Recién ahora se está empezando a compilar evidencia (en el rubro), y se necesitan más trabajos de ese tipo para refinar lecciones acerca de la eficacia de los mecanismos específicos de focalización”.

Adicionalmente, Margaret Grosh (1994) puntualiza que la focalización geográfica funciona especialmente bien en el caso de pequeños programas locales que requieren un “contacto comunitario” intenso, como es el caso de los Fondos Sociales -que en su mayoría acuden a esas herramientas (de selección geográfica).

Más allá de las controversias e incertidumbres apuntadas acerca de si existen o no mecanismos de selección “fina” más eficientes (y cuáles son), el BM persiste en advertir la presencia de dificultades y costos en la focalización “estrecha” como tal.

Incluso, el Banco apunta y reitera que esos obstáculos se incrementan en países afectados por una pobreza masiva. De ahí que los programas compensatorios serían más aconsejables en el caso de naciones con “ingresos medios”, donde la pobreza se suele concentrar geográficamente -lo que facilitaría la focalización.

En esta línea, el BM (1991b) asienta que las intervenciones “finamente” focalizadas son claramente importantes en dos casos: por “necesidad”, en aquellos países donde las políticas no son “consistentes con la contracción de la pobreza” (como Zaire); y por “diseño”, en naciones donde la pobreza se encuentra localizada y la capacidad administrativa está relativamente bien desarrollada (como México). Y agrega que “en países de bajos ingresos con pobreza muy extendida, la magnitud del problema reclama concentrar esfuerzos en el estímulo de un crecimiento de base amplia y en el incremento de servicios sociales básicos. Sin embargo, es previsible que en la mayoría de los casos se necesiten algunas intervenciones (finamente) focalizadas para llegar a grupos en desventaja ubicados en áreas atrasadas”.

Entonces, en ocasiones el Banco llega a considerar la opción de eliminar (o no instalar) dispositivos compensatorios si la focalización estricta resulta ardua y gravosa. En esta línea, el IDM 1990 saca las siguientes conclusiones (en el caso de los alimentos): “Primero, cuando los subsidios están bien focalizados (…) existen razones poderosas para mantenerlos (…). Segundo, cuando es posible una mejor focalización (…), ésta debería ser intentada. Tercero, si ese progreso es práctica o políticamente dificultoso, es mejor cortar totalmente los subsidios y recolocar los recursos en otros programas”.

Ello ratifica el carácter subordinado de las fórmulas compensatorias, así como la preponderancia de una racionalidad fiscal en el conjunto de la estrategia y, en particular, en dichos esquemas de alivio temporal de la pobreza.

Y es debido al primado de esa lógica fiscal que el Banco llama reiteradamente la atención sobre los límites de los cursos compensatorios. Por eso subraya que en materia de “redes de seguridad” no debe pensarse en transferencias económicas fuertes, que pudieran obstruir el equilibrio fiscal reclamado por los ajustes.

Por añadidura, las “redes de seguridad” no sólo preocupan por sus costos y dificultades de implementación. Además, el Banco redunda en el señalamiento de otro riesgo: que los programas compensatorios se erijan en un mecanismo dilatorio que, como tal, sirva para postergar las reformas sectoriales que son prioritarias en la estrategia global.

Y la advertencia acerca de ese peligro es singularmente intensa en el caso de los Fondos Sociales. Así, el documento sobre los Fondos en el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) observa que aquellos “…son sólo una parte de una política mucho más amplia (…) y, entonces, deberían ser juzgados en términos de su potencial para contribuir (y no para reemplazar) al proceso de definición de esa política (…) Con demasiada frecuencia (los Fondos) han sido considerados el único componente de la dimensión social del ajuste, cuando en realidad son solamente un elemento de lo que debería ser una estrategia de contracción de la pobreza mucho más vasta e integrada a programas de reforma económica”.

Por su parte, el trabajo sobre América Latina y el Caribe (Glaessner, Philip et al, 1995) indica que los Fondos “…son intermediarios financieros, no fijadores de política. Pueden complementar, pero no substituir las reformas fundamentales…”. E “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a) va más allá y señala que los Fondos pueden configurar un peligro: “…estos programas no son un relevo adecuado de una reestructuración amplia de los gastos del sector social (…) De hecho, hay un riesgo de que desvíen la atención (…) y provoquen la posposición de reformas esenciales”. En el mismo sentido, William Mc Greevey (del BM; 1991) asevera que los Fondos “…plantean el riesgo de distraer recursos del objetivo básico y demorar el momento en que un gobierno enfrenta la necesidad de reorganizar sus programas sociales (…) Dentro del Banco Mundial no va a tener paso fácil, en el futuro, el apoyo a Fondos de Inversión Social. Quienes quieran crearlos tendrán que justificarlos en base a la capacidad que muestren para ayudar en ese proceso de reestructuración…”.

Las dificultades propias de la focalización “estrecha”, así como sus riesgos (fiscales, dilatorios), determinan que el Banco Mundial de prioridad a la focalización amplia -que al coincidir con la segunda “vía” (servicios básicos) amerita una mayor jerarquía relativa que las iniciativas compensatorias y sus procedimientos “finos” de selección.

Ello es patente en la composición del “Programa de Intervenciones Focalizadas” (PTI), término creado por “Estrategias de asistencia para reducir la pobreza” (BM, 1991b). Este documento no sólo estableció el Programa; además, asentó que el criterio para determinar si un proyecto (del BM) debía o no ser incluido (dentro del PTI) era la presencia de alguno de los dos tipos de selección mencionados (“estrecha”, “amplia”).

Según el documento “La reducción de la pobreza y el Banco Mundial” (BM, 1995a), en el año fiscal 1992 aproximadamente el 18% de los préstamos del Banco pertenecían al “Programa de Intervenciones Focalizadas” (PTI). Y asegura que “la mayoría de esos proyectos PTI eran de focalización amplia; sólo once contenían procedimientos estrechos de selección. La confianza del Banco en la focalización amplia refleja la importancia que se otorga al logro de una provisión universal en los servicios sociales básicos, como es el caso de la educación primaria y los cuidados de salud”.

Esa prevalencia de los servicios básicos sobre las “redes de seguridad” (de la focalización “amplia” sobre la “estrecha”), muestra hasta qué punto la óptica del Banco Mundial se diferencia de la que predomina en diversos gobiernos y analistas latinoamericanos, para quienes “…la correcta focalización es una suerte de panacea que permite achicar y ordenar el gasto social, (así como) llegar con efectividad a los más pobres…” (Brawerman, Josette y Alberto Minujin, 1991). La misma idea es expuesta por dos especialistas del Banco, Thimoty Besley y Ravi Kanbur (1990), quienes anotan que frente a la necesidad de reducir gastos, la focalización se ha convertido en una “panacea” que, como tal, implicaría la creencia de que “…se podría lograr un mayor alivio de la pobreza con menos gasto (…) El mundo real no es tan sencillo”.

Algunos datos aportados por el informe “La reducción de la pobreza y el Banco Mundial” (BM, 1995a) ratifican que el predominio de los servicios básicos (y de la focalización “amplia”) es una tendencia en vías de consolidación.

Por un lado, se registra un incremento relativo del “Programa de Intervenciones Focalizadas” (PTI). Así, en el año 1994 el PTI abarcó aproximadamente el 25% de los proyectos de inversión del Banco; y alrededor del 21% de sus desembolsos totales (sobre el 18% reportado para el año 1992).

El Banco advierte que la evaluación de sus “esfuerzos” para contraer la pobreza no puede considerar sólo al PTI, sino que debe tomar en cuenta la totalidad de sus programas de asistencia. Es que numerosos proyectos del ámbito macroeconómico (aprobados por el BM) contienen componentes directamente centrados en la materia, que reciben la denominación de “operaciones de ajuste enfocadas a la pobreza” -muchas de las cuales apoyan la reasignación de recursos públicos hacia infraestructura y servicios sociales básicos. No obstante, el progresivo aumento del “Programa de Intervenciones Focalizadas” revelaría la creciente prioridad de proyectos que apuntan a un impacto “más directo” y “visible” en materia de reducción de pobreza (BM, 1995a).

Por otra parte, la composición interna del “Programa de Intervenciones Focalizadas” en 1994 muestra que el rubro “Desarrollo de Recursos Humanos” tuvo un claro predominio (33 operaciones, sobre un total de 63), con un hincapié marcado en cuidados básicos de salud, educación primaria y formación profesional no-formal. En cambio, sólo hubo cinco proyectos del tipo “redes de seguridad”. Ello corrobora la supremacía neta de la segunda “vía” sobre los cursos compensatorios de corto plazo.

Cabe anotar que las operaciones orientadas a los servicios básicos no se limitan (en el PTI) a aquellas incluidas en el sector “Desarrollo de Recursos Humanos”. En efecto, hay que agregar algunas incorporadas al rubro “Mejorando las Condiciones de Vida” (en el que se ubican proyectos relativos a agua potable y saneamiento). A ello hay que añadir que, como se apuntó previamente, la infraestructura y servicios sociales básicos no sólo son contemplados por el “Programa de Intervenciones Focalizadas”, sino que también son atendidos en las denominadas “operaciones de ajuste enfocadas a la pobreza”. Por ende, el financiamiento de proyectos correspondientes a la segunda “vía” es diversificado y vigoroso, lo que confirma su mayor importancia relativa frente a los dispositivos compensatorios.

No obstante, “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a) indica que “el Banco ha apoyado un número pequeño, pero creciente, de redes de seguridad (…) para los grupos más vulnerables…” (cursivas, A.M.E.). Según dicho documento, “este incremento se explica, en parte, por los esfuerzos desarrollados para proteger a los pobres de los efectos provocados por las políticas de estabilización, particularmente en el Africa Sub-Sahara, así como en América Latina y el Caribe (…) Más recientemente, el énfasis en las redes de seguridad ha aumentado en los países de Europa oriental, con el fin de amortiguar la transición hacia un sistema de mercado”.

En consecuencia, las “redes de seguridad” son un componente complementario y subordinado, pero creciente e importante en la estrategia global.

Si las “redes de seguridad” poseen tal lugar en la estrategia de conjunto ¿cuál es el papel de los Fondos Sociales como dispositivo específico dentro de esas “redes”? Un análisis de los objetivos básicos que guían a los Fondos permite formular algunas hipótesis iniciales en la materia -cuestión que es encarada en el ítem siguiente.

* Notas finales

Por último, cabe destacar que si bien el Banco Mundial ha diseñado una estrategia general de validez planetaria, también subraya que existen notables diferencias entre países y regiones (en materia de pobreza). Por eso, “Estrategias de asistencia para reducir la pobreza” (BM, 1991b) hizo un fuerte hincapié en la necesidad de desarrollar un enfoque flexible que permitiera dar respuestas específicas, adecuadas a la realidad de cada país. De ahí que el Banco denomine su aproximación al tema como “country-focused” (focalizada en cada país).

Esas disparidades nacionales llevarían a prioridades variables entre los diversos elementos de la estrategia global y, por ende, a una composición también cambiante de los préstamos (del BM) -entre sectores, en el balance del financiamiento macroeconómico y el sectorial y, además, entre préstamos que son o no focalizados (BM, 1995a).

En definitiva, se sigue una lógica de aplicación. Es decir, se trazan lineamientos universales que luego son adaptados a la singularidad de cada país -aunque también se establecen prioridades regionales para el Este de Asia y el Pacífico, Europa y Asia Central, América Latina y el Caribe, el Medio Oriente y Norte de Africa, Asia del Sur y el Africa Sub-Sahara.

El Banco evalúa que las tareas de información y análisis ocupan un lugar central en aquel proceso de aplicación (de lo universal a lo particular). Al respecto, sobresalen los denominados “Informes sobre Pobreza” (por país; “Poverty Assessments”), confeccionados periódicamente por el Banco con el objetivo de mejorar el diseño de sus operaciones en materia de pobreza.

En 1994 se habían completado 39 Informes: 6 en el Este de Asia y el Pacífico; 2 en Medio Oriente y Norte de Africa; 4 en Asia del Sur; 14 en Africa Sub-Sahara y 13 en América Latina y el Caribe. Aunque dichos Informes son reputados como “esenciales”, el BM reconoce el surgimiento de atrasos considerables en su preparación. Por ejemplo, 17 de los trabajos programados para 1994 resultaron postergados.

El Banco Mundial también admite que la evaluación de su estrategia enfrenta fuertes obstáculos. Al respecto, el reporte “La reducción de la pobreza y el Banco Mundial” (BM, 1995a) advierte que aunque su “foco primario es ponderar cómo el Banco está progresando en sus esfuerzos por ayudar a los gobiernos (…), el resultado (…) es, por supuesto, de importancia primaria”. Pero agrega que el monitoreo (de esos resultados) es “extremadamente dificultoso” y todavía carece de efectividad.

Por eso, el Banco confiere una singular relevancia al desarrollo de métodos y técnicas que permitan llevar adelante mediciones adecuadas (volumen y perfil de la pobreza), así como estudios sobre el impacto de proyectos específicos -si bien acepta que suelen ser difíciles, prolongados y caros. Estas dificultades se acentuarían en el seguimiento de los Fondos Sociales, cuestión que es ponderada como uno de sus principales retos pendientes. Es decir, se trataría de una tarea prioritaria y, a la vez, notablemente ardua y costosa.

Hasta el momento, las evaluaciones públicas del Banco sobre el desempeño de su estrategia son positivas, aunque se incluyan algunas observaciones críticas y se identifiquen problemas. Así, “Reducción de la pobreza y el Banco Mundial” (BM, 1995a) afirma que “este reporte encuentra que la implementación que el Banco hace de su estrategia para la disminución de la pobreza permanece robusta. Las operaciones del Banco han apoyado una amplia gama de actividades que están ayudando a incrementar la productividad y oportunidades económicas de los pobres, a desarrollar recursos humanos y a promover redes de seguridad”.

3. PRINCIPALES OBJETIVOS DE LOS FONDOS SOCIALES

3.1. LOS PROPOSITOS TRAZADOS

¿Por qué se crean los Fondos Sociales? Los documentos del Banco señalan expresamente que los Fondos han sido instalados para lograr objetivos de tres tipos: políticos, socioeconómicos e institucionales.

Los objetivos de orden político se encuentran directa y explícitamente asociados con el ajuste estructural.

Por ejemplo, Chris Hennin (1994) -Coordinador de ONGs., División de Relaciones Internacionales del BM- puntualiza que los Fondos han surgido como parte de algunos programas de ajuste. Por su lado, el “Manual para la reducción de la pobreza” (BM, 1993b) coincide en que los FS “…fueron diseñados para acompañar los ajustes estructurales”. La misma idea es expresada por Rene Rodríguez Heredia, consultor de Kreditanstalt fur Wiederaukbau (KFW), una agencia alemana muy activa en su respaldo a los Fondos en América Central y, por ende, órgano de cofinanciamiento junto al BM. Dicho autor advierte que los Fondos suponen “…una estrategia de acompañamiento simultáneo al programa de ajuste y reactivación…”. Ese ensamble (Fondos- ajuste) también es señalado en casos nacionales particulares. Por ejemplo, “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” (Glaessner, Philip et al, 1995) anota que el interés por crear el Fondo Hondureño para la Inversión Social “…se fundamentó en que el nuevo gobierno estaba decidido y comprometido a implementar un serio programa de ajuste estructural”.

¿En qué sentido los Fondos son parte del ajuste (o lo acompañan)? Se trata de aumentar el respaldo público a los programas de “reforma” económica, de contribuir a su “sustentabilidad” política -cuestión medular que emplaza a la pobreza en la cima de las prioridades del Banco (y de otros organismos multilaterales; cfr. el apartado 2.2).

Así lo sostienen explícitamente variados documentos del BM. Por ejemplo, “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a) asienta que los Fondos “…frecuentemente están en condiciones de jugar un papel para aumentar el apoyo político a la reforma”. Además, el “Manual para la reducción de la pobreza” (BM, 1993b) arguye que los Fondos “…ayudan a generar respaldo político a las reformas”. Y el reporte sobre los Fondos en el subcontinente (Glaessner Philip et al, 1995) afirma que “los factores políticos constituyeron elementos importantes en la creación de los Fondos de Inversión Social, (…que fueron percibidos) como un medio para restablecer, o en algunos casos instaurar, la credibilidad del gobierno y garantizar el apoyo político a las reformas económicas en curso”.

Entonces, los Fondos apuntan a una compensación política. Esta podría ser considerable (en sus efectos), aunque tendría límites. Así lo señala Rene Rodríguez Heredia (de la agencia alemana KFW; 1995), quien anota que una razón para instalar los Fondos Sociales fue (y es) “el legítimo deseo de los gobernantes que tuvieron el coraje de iniciar programas de ajuste, de proteger su propia imagen y la de sus administraciones; y (de) asegurar la continuidad del programa (…) No es que un FIS pueda compensar en su totalidad, ni mucho menos, las consecuencias políticas de un ajuste, pero (ayuda) a crear la sensación de una (verdadera) preocupación social”.

Por su parte, el informe sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) alude a la jerarquía de esos propósitos políticos y, en ese sentido, advierte acerca de su habitual preponderancia respecto del resto de los objetivos: “…los motivos políticos (…) son con frecuencia los más sobresalientes, dado que el ajuste (…) regularmente implica medidas correctivas impopulares. Por eso, los gobiernos tienen necesidad de tomar iniciativas muy visibles y rápidas” (cursivas, A.M.E.). Y añade que “si están bien implementados, (los Fondos) pueden hacer importantes contribuciones a la sustentabilidad política del ajuste, así como al alivio de la pobreza”.

Dicha prevalencia sugiere que los Fondos Sociales constituyen, en buena medida, una estrategia de naturaleza política -índole que Denise Dresser (1991) apuntó para el caso del Programa Nacioanal de Solidaridad (PRONASOL) mexicano. Por consiguiente, se trata de una fórmula en el campo de la hegemonía, que busca aplacar eventuales descontentos y, si es posible, construir apoyos para proseguir en la dirección económica trazada. Entonces, configuran dispositivos para reforzar la “sustentabilidad” política de los ajustes estructurales; o, en otros términos, la “gobernabilidad” en un contexto signado por el paradigma neoliberal “aggiornado”. El propio Banco señala esa conexión de los Fondos con el ajuste y anota su condición predominantemente política -por lo que tal descripción no es el producto de visiones críticas que “no aceptan aislar (a los Fondos) del conjunto de la política económica”, como afirman Juan Molinar Horcasitas y Jeffrey Weldon respecto del PRONASOL mexicano.

Adicionalmente, el reporte sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995; entre otros materiales del BM) subraya que el logro de ese objetivo (político) exige que los Fondos soslayen una matriz partidaria y que, por ende, desarrollen una aproximación pluralista que de cabida a una gama diversificada de posiciones. Es decir, los Fondos Sociales como dispositivo político demandarían el abandono de prácticas clientelísticas, así como la edificación de un espectro amplio de alianzas.

Ese marco plural no sólo reforzaría la “sustentabilidad” política del ajuste, sino que además contribuiría a la “sostenibilidad” temporal de los programas respaldados por los Fondos (su continuidad más allá del corto plazo). Al respecto, dicho informe comenta que “la experiencia del Fondo Social de Emergencia (FSE) boliviano sugiere que la habilidad para trabajar con diversos sectores, independientemente de sus posturas, contribuye a la sustentabilidad política del ajuste (…) Por primera vez, grupos tradicionales de oposición aprendieron que podían recibir beneficios cooperando con el Estado. ONGs que carecían de experiencia de colaboración con el gobierno recibieron apoyo financiero y técnico del FSE, al igual que gobiernos locales controlados por partidos opositores. El FSE demostró que los recursos públicos pueden ser distribuidos de manera transparente, eficiente y a-política (…) (Los Fondos) que se basan en la participación de una pluralidad de actores políticos tienen el potencial de edificar una amplia coalición en apoyo a la reforma, a la vez que respaldan iniciativas sustentables en el largo plazo (…) Si se desea maximizar el impacto potencial (de los Fondos), los programas deben apartarse de la política partidaria”.

Entonces, el pluralismo partidario es un factor de diseño jerarquizado por el BM. A la vez, parece ser un parámetro peculiarmente incumplido en el caso del PRONASOL mexicano. Un programa que como ya se apuntó, y a diferencia de la mayoría de los Fondos Sociales, fue financiado básicamente con recursos locales -lo que hace presumir un condicionamiento bajo (o menor) de las agencias financieras multilaterales en su diseño y funcionamiento.

En efecto, diversos analistas (p.e., Dresser, Denise, 1991) han señalado que el PRONASOL apuntó a una agenda política partidaria variada y compleja, que entre otros objetivos buscaba: a) recuperar legitimidad para el presidente Carlos Salinas de Gortari, quien arribó al cargo en el contexto de graves acusaciones sobre la existencia de un fraude electoral masivo en las elecciones con lo consagraron como primer mandatario; b) socavar a la oposición de izquierda, en ascenso por la época; c) recuperar votos para el partido oficial; d) y montar una nueva coalición social, organizada y de base comunitaria, favorable a la élite salinista que, como tal, implicara el surgimiento de nuevos actores -diversos de las estructuras corporativas tradicionales del gobernante Partido Revolucionario Institucional (lo que supondría el propósito de reestructurar los balances internos de poder dentro de ese partido).

En consecuencia, el PRONASOL también constituyó (como la mayoría del Fondos) una estrategia básicamente política; pero de tipo partidario e, incluso, orientada a fortalecer el poder personal (del presidente) y sectorial (de la élite más allegada al proyecto del primer mandatario). Por eso, el PRONASOL no constituyó un dispositivo complementario de poca monta. En cambio, configuró una herramienta de fuste que, además, fue concebida como eje de una política social que se pretendía renovada (sobre todo, por el estímulo a la participación de los beneficiarios).

Así pues, es posible que la mayor autonomía del PRONASOL respecto del financiamiento externo haya tenido un efecto central: su organización como un instrumento político no sólo partidario, sino incluso faccioso -aunque los documentos oficiales subrayaran que el Programa “debía permanecer desligado de los partidos políticos…” (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, 1994).

Por ejemplo, diversos estudios muestran que Solidaridad funcionó, al menos parcialmente, como un mecanismo de distribución de premios y castigos (a lealtades partidarias; Dresser, Denise, 1991). Es decir, que operó con un sistema de asignación de recursos políticamente influido (Molinar Horcasitas, Juan y Jeffrey A. Weldon, s/f). Este fue el caso de Pátzcuaro, un municipio del Estado de Michoacán que en 1990 pasó a manos de la oposición (Partido de la Revolución Democrática, PRD; del “centro-izquierda”, liderado a nivel nacional por Cuahutémoc Cárdenas) . Pero la situación se revirtió en las siguientes elecciones municipales de 1992, en las que se volvió a un triunfo del Partido Revolucionario Institucional (PRI), gobernante a nivel nacional. En parte, ese cambio en las preferencias electorales es atribuido a las políticas del PRONASOL, cuyos recursos fueron canalizados “al margen” y “en forma paralela” al ayuntamiento, aunque en clara conexión con las autoridades priistas del Estado (Méndez Cárdenas, Sergio, 1995). Un caso opuesto habría sido el del municipio de Durango, en el que un partido de origen local no oficialista pero aliado al presidente C. Salinas (Partido del Trabajo), recibió un “apoyo indiscutible del gobierno federal” y, específicamente, del PRONASOL (Arzaluz Solano, Socorro, 1995).

En suma, cabe formular la hipótesis de que aquellos Fondos que son concebidos como dispositivos políticos partidarios requieren a la vez cierto margen de autonomía respecto del financiamiento internacional -cuestión que debería ser sometida a falsación empírica.

Por otra parte, en el Banco Mundial el objetivo de reforzar la “sustentabilidad” política del ajuste conlleva un propósito derivado: lograr un impacto fuerte en poco tiempo; un efecto de demostración vigoroso y veloz. En otros términos, se trataría de conseguir resultados muy rápidos, efectivos y, sobre todo, visibles.

Empero, el Banco advierte aquí la presencia de un obstáculo. En efecto, se estima que los organismos públicos estándar suelen tener una débil capacidad en la materia (resultados prontos y ostensibles). Por eso, se consideran imprescindibles programas especiales, particularmente ágiles y flexibles, que hagan viable tal efecto de demostración. Y precisamente ésta sería la función específica de los Fondos Sociales, dentro del objetivo más general de reforzar la “gobernabilidad” en un contexto de ajuste. Por consiguiente, se trata de un dispositivo en el campo de la hegemonía que, además, tiene un fuerte componente de política simbólica (efecto de demostración).

Al respecto, Alexandre Marc (et al, 1995) indican que “los gobiernos del Africa Sub-Sahara son típicamente incapaces de implementar acciones focalizadas rápidamente. Entonces, para que esas iniciativas veloces y efectivas tengan lugar es necesario crear mecanismos especiales”.

Y así se perfila uno de los objetivos institucionales de los Fondos Sociales: dotar al aparato del Estado con órganos y herramientas dúctiles, que hagan posible aquel impacto.

El propósito de conseguir un efecto de demostración rápido no sólo ha tenido (y posee) efectos institucionales. También ha condicionado algunas prioridades respecto del tipo de proyecto a ser llevado adelante (por los Fondos): por lo regular, se ha hecho hincapié en la generación veloz de empleos temporales a través de obras públicas intensivas en mano de obra, lo que ha determinado que la rehabilitación, construcción y/o expansión de infraestructura económica y social sea usualmente el sector predominante en los Fondos (cfr. el apartado 4.5.1).

Por su lado, los objetivos “socioeconómicos” -de compensación social, relativos al alivio de la pobreza- se diferencian en dos aproximaciones diversas, que pueden combinarse (y de hecho lo hacen) con énfasis variables:

un apoyo rápido a sectores pobres y otros grupos directamente afectados por la reforma económica -enfoque en el que cobran relevancia el corto plazo y ciertos programas de emergencia como empleos temporarios y distribución de medicinas; y
una óptica que, además, incluye el propósito de mermar la pobreza estructural o “extrema” -por lo que también se inscribe en el mediano-largo plazo. Esta ampliación temporal usualmente implica el realce de objetivos adicionales de tipo institucional: el fomento de la participación comunitaria y el fortalecimiento de “capacidades locales” (cfr. el ítem 5).

El Banco (BM, 1991a) anota que “es importante clarificar si un Fondo es visualizado como una medida de emergencia para mitigar el impacto a corto plazo de las políticas de ajuste sobre los pobres, o si se lo crea con el propósito de aliviar la pobreza estructural, independientemente de otras medidas de política económica”. Pero añade que allí donde exista un programa de ajuste debe jerarquizarse el propósito de brindar apoyo a los grupos directamente afectados: “(se debe poner) mayor énfasis en la mitigación de los costos del ajuste en aquellos países que están aplicando severos programas (en la materia)”. Ello es congruente con la función específica de los Fondos Sociales: lograr un efecto de demostración dirigido a reforzar rápidamente la “sustentabilidad” política de la “reforma económica”.

Sin embargo, se han planteado (y existen) dificultades para diferenciar concretamente ambos grupos-meta: los pobres estructurales o “extremos”; y los grupos más vulnerables frente al ajuste.

Al respecto, el reporte sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) señala que “en la práctica, focalizarse sólo en la población directamente afectada por el ajuste es difícil y no muy relevante (con excepción de los trabajadores despedidos del sector público), porque es dificultoso identificarlos con precisión -especialmente, entre los pobres”.

Tales complicaciones para deslindar ambos grupos-meta determinan que, de hecho, el BM tienda a demarcar a los grupos de pobreza “extrema” como la población objetivo prioritaria. Es decir, se trataría de atender a los más pobres entre los pobres.

Por eso, “Estrategias de asistencia para reducir la pobreza” (BM, 1991b) hace una observación crítica respecto del Fondo Social de Emergencia boliviano (FSE): “…menos de la mitad de los participantes en el FSE provenían del 40% más pobre de la población, mientras el 90% de los que intervinieron en el Programa Comida por Trabajo de Bangladesh tenían ingresos por debajo de la línea de la pobreza”. Esta evaluación reprobatoria (sobre el FSE) se reitera en algunos análisis académicos (p.e., Stewart, Frances, 1992), así como en variados documentos del Banco. Además, se extiende a otros Fondos y “redes de seguridad”. Por ejemplo, “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a) pondera que en Costa Rica “…los esquemas nutricionales tienen errores de focalización (…) y tienden a excluir a los más necesitados. Ello se repite en el caso de los programas de madres lactantes y nutrición infantil…”.

Esa selección de la pobreza “extrema” no sólo deriva de dificultades prácticas (para distinguir los grupos-meta mencionados). Además, la pobreza “extrema” es la población-objeto prioritaria del conjunto de la estrategia global del Banco (Ezcurra, Ana María, 1994a). Y lo es porque se requieren aproximaciones consistentes con el mantenimiento de los equilibrios fiscales demandados por el ajuste estructural -componente cuya jerarquía relativa se ve así reafirmada. De ahí que sea imprescindible limitar la población-objeto.

En definitiva, los Fondos Sociales apuntan a una variedad amplia de objetivos políticos, socioeconómicos e institucionales como neutralizar el descontento e incrementar el respaldo público a los programas de ajuste, proveer apoyos que pudieran beneficiar a los pobres en el largo plazo e instalar o consolidar mecanismos institucionales para “llegar” a los necesitados, así como crear o robustecer “capacidades locales”. El informe sobre el Africa Sub-Sahara (entre otros documentos del Banco) dictamina que “la experiencia muestra que los programas con unos pocos objetivos claros son más fáciles de montar y tienen mayor éxito que aquellos que intentan responder a (muchos) a la vez”.

3.2 LA EXPERIENCIA DE IMPLEMENTACION. EL PAPEL DE LOS FONDOS EN LAS “REDES DE SEGURIDAD”

¿Cómo evalúa el Banco el logro de aquellos objetivos en la práctica? ¿Cuál es su balance respecto de la experiencia concreta de implementación (más allá de los propósitos trazados a nivel de diseño)?

El reporte sobre América Latina y el Caribe (Glaessner, Philip et al, 1995) pondera que un logro básico de los Fondos ha sido (y es), precisamente, su contribución a la “sustentabilidad” política del ajuste estructural. En otros términos, usualmente los Fondos Sociales serían eficaces como dispositivos de compensación política cuya función específica es producir un efecto rápido de demostración. Y es por eso que los Fondos pueden ser un instrumento significativo de las “redes de seguridad”, aunque la compensación social constituya una herramienta complementaria de la estrategia de conjunto. Dicho reporte aprecia que las “lecciones aprendidas” (en la práctica) indican que “la mayoría de los Fondos han complementado y reforzado políticas de ajuste estructural y de reforma (…); han ayudado a restablecer la credibilidad de los gobiernos al demostrar que un programa relativamente amplio de creación de empleo a través del financiamiento de pequeños proyectos en áreas pobres (…) puede ser preparado, aprobado y ejecutado rápida y eficientemente, sin crear una nueva y aparatosa burocracia” (cursivas, A.M.E.).

Aún más, el discurso (de ese informe) connota que los logros políticos son incluso más importantes que los de alivio de la pobreza. En efecto, en el campo “socioeconómico” identifica la existencia de límites; restricción omitida (no señalada) en el caso del ámbito político. Así, el reporte advierte que “la experiencia positiva de la mayoría de los Fondos (…) bien puede conducir a los gobiernos de la región que no (los) han utilizado a considerar su creación (…) Sin embargo, deben ser concientes de que si los Fondos contribuyen significativamente al alivio de la pobreza, su rol es limitado”.

Por su lado, Rene Rodríguez Heredia (1995) puntualiza cruda y explícitamente esa jerarquía relativa. Es decir, aquella preponderancia de los logros políticos sobre los de alivio de la pobreza. Valora que “aceptada la necesidad de llevar a la práctica y de sostener los programas de ajuste, el apoyo de los (Fondos) a éstos no radica tanto en los (recursos) invertidos, ni en el número de beneficiarios a los que se llegó, ni tampoco en la cantidad de obras de servicios sociales realizadas (…) El aporte de los (Fondos Sociales) ha consistido principalmente en demostrar al país que los gobernantes son conscientes de los costos sociales, pero que realizan un esfuerzo serio por minimizarlos…”.

Por otra parte, diversos analistas han comenzado a señalar que la compensación social alcanzada por los Fondos suele ser muy limitada. Es decir, coinciden con “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” respecto de la existencia de restricciones, aunque acentúan el diagnóstico y subrayan la vigencia de impedimentos severos.

Por ejemplo, Félix Bombarolo (1995) pondera que “el impacto directo de los Fondos en la reducción de la pobreza ha sido escaso”. Y fundamenta esa evaluación en tres argumentos:

Tendrían una cobertura reducida respecto del volumen total de población pobre.
Mostrarían una baja capacidad para promover una “mejora substancial” en la situación de pobreza. Al respecto, el autor apunta que los Fondos “…han apoyado proyectos con un promedio de inversión menor a U$A 80 por habitante beneficiado (…); incluso en algunos proyectos de infraestructura, (ese) promedio (…) per capita es inferior a los U$A 20”.
El volumen de recursos controlado por los Fondos sería “muy inferior al gasto social total por año realizado por los Estados”. Anota que “este hecho subordina o al menos relativiza en gran medida la incidencia real que los (Fondos) por sí solos pueden alcanzar en la resolución de los problemas sociales. Una estimación comparativa indica que los FIS representan, en promedio, alrededor del 8% del gasto social de los países donde se aplican…” (tomando en cuenta el FOSIS chileno, el FONCODES de Perú, el FHIS hondureño, el FIS de Guatemala y el PRONASOL mexicano).

En esta materia, un caso ilustrativo es el del PRONASOL (México). Hira de Gortari y Alicia Ziccardi comentan que el PRONASOL fue acrecentando su participación en el gasto social hasta alcanzar el 9.1% en 1993. Por ende, hubo incrementos significativos que proporcionaron al PRONASOL un sitio muy destacado en el conjunto del gasto público social. El Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad (1994) agrega que el PRONASOL pasó de representar el 6.6% de la inversión pública total en 1989, al 10.4% en 1994 (estimado). Esos aumentos son confirmados por Julián Bertranou (1993), quien sostiene que los fondos (destinados al rubro que dentro del presupuesto anual engloba al PRONASOL) se triplicaron en valores reales desde 1988 hasta 1991. Sin embargo, también advierte que el monto ejecutado en 1991 representó menos del 40% del total correspondiente al mismo rubro en 1980. Por eso, concluye que “la exuberancia de las cifras no debe ocultar la magnitud real del compromiso estatal con la pobreza en la actualidad…”.

En definitiva, el PRONASOL y, probablemente, el conjunto de los Fondos Sociales, no logran compensar la abrupta caída del gasto social inherente a la implantación de los ajustes estructurales. Diversos analistas coinciden con ello; y agregan que la pretendida compensación social tampoco consigue contrarrestar los impactos devastadores de la concentración del ingreso y, en general, los efectos del proceso macroeconómico -en términos de expansión e intensificación de la pobreza. Es decir, los Fondos parecen tener un impacto redistributivo muy restringido, que no llega a compensar significativamente las consecuencias de la concentración y redistribución regresiva del ingreso propias de los ajustes estructurales.

Entonces, los Fondos pueden ser considerados como programas políticos de asignación y distribución de obras y servicios públicos, cuya eficacia en materia de reducción de la pobreza y redistribución del ingreso es limitada.

En esa línea, Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (1991) argumentan que los Fondos Sociales no sustituyen “…medidas efectivas que vengan a corregir la extrema desigualdad en la distribución de los ingresos y de los costos del ajuste”. Por su lado, Frances Stewart (1992) hace una objeción más general a las políticas del BM en materia de pobreza. Y afirma que el Banco se concentró -como “mecanismo de protección” de los pobres- en el nivel y asignación del gasto público, así como en subsidios para alimentos y programas de empleo. Y concluye que, en general, esas medidas no alcanzaron a contrarrestar los perjuicios causados por la desfavorable evolución macroeconómica. Por su parte, Jossie Escárate (1994) deduce que “…la prioridad que tiene la pobreza en el discurso no se refleja del mismo modo en los hechos, a juzgar por variables (como) los recursos involucrados (…) En mi opinión, aún estamos lejos de que efectivamente éste (…) sea un problema prioritario. El acento de las políticas gubernamentales está más bien en las variables macroeconómicas”.

Es cierto que el “crecimiento con orientación de mercado” y los equilibrios macroeconómicos conforman el meollo de la estrategia de conjunto y supeditan al resto de los componentes (servicios sociales básicos, “redes de seguridad”). También puede sostenerse la hipótesis de que los programas compensatorios poseen un impacto social muy circunscrito, que no logra resarcir los efectos desfavorables del ajuste estructural en materia de pobreza. Además, es verdad que los Fondos Sociales son sólo un instrumento dentro de un dispositivo más amplio (las “redes de seguridad”) que, por añadidura, tiene un carácter complementario y subordinado.

No obstante, puede reafirmarse la hipótesis (ya mencionada) de que los Fondos Sociales son significativos en la estrategia del Banco Mundial porque pueden operar como un dispositivo político eficaz. Adolfo Figueroa (1994) coincide con este juicio (aunque lo hace extensivo a la compensación social en su totalidad): “La política de ajuste tendría que incorporar en su agenda el problema distributivo. Y debería hacerlo seriamente, (ya que) los programas de compensación social no pueden realizar la tarea de atacar las raíces de la pobreza (…Aquellos) han jugado, en realidad, un papel fundamentalmente político: el de hacer viable un determinado programa de ajuste (…) Su lógica política es la de disgregar o reducir la oposición a los programas de ajuste. Un ajuste con ‘rostro humano’ tiene mayor probabilidad de ser ejecutado (…) Por eso, el ‘rostro humano’ tiene que ser politizado, exhibido como propaganda”.

En síntesis: aunque es cierto que las “redes de seguridad” en su conjunto detentan ese rol político, los Fondos Sociales pueden desempeñar un papel peculiarmente relevante en la materia debido a su peculiar diseño institucional que, como tal, les permite afrontar su función política específica: producir un efecto de demostración rápido y “visible”, que vigorice velozmente la “sustentabilidad” política de la “reforma económica”. De ahí que los Fondos sean una pieza significativa entre los dispositivos compensatorios del Banco.

4. ALGUNAS NOTAS DISTINTIVAS COMUNES

4.1 AUTONOMIA INSTITUCIONAL Y REFORMA DEL ESTADO. LA CUESTION DE LA “TRANSPARENCIA”

La mayoría de los Fondos Sociales tiene un alto nivel de autonomía institucional y administrativa. Usualmente se trata de organismos poco integrados al orden burocrático establecido. Es decir, configuran entidades independientes, paralelas a las agencias públicas estándar.

Aún más, como se apuntó previamente la figura de los Fondos surge a partir de una visión crítica respecto de esas organizaciones tradicionales del Estado, regularmente acusadas de “ineficiencia”, “burocratismo”, “centralización”, “corrupción y “clientelismo”. Al respecto, el reporte sobre los Fondos en el subcontinente (Glaessner, Philip et al, 1995) asevera que “en la mayoría de los países latinoamericanos, los Ministerios (…) del sector social han sido siempre ineficientes en la provisión de servicios a los pobres, particularmente a los de zonas rurales. Además, los recortes presupuestarios y la acelerada inflación, consecuencia de la crisis económica de los años 1980, han reducido aún más su efectividad. La mayor parte de los Ministerios cuenta con personal mal remunerado y poco motivado -frecuentemente favorecidos políticos. La toma de decisiones, el control de los gastos y la autoridad en el reclutamiento de personal se encuentran excesivamente centralizados; los procedimientos son innecesariamente complejos y burocráticos. Y los sistemas de adquisición y auditoría son demasiado normativos, rígidos y lentos, lo que conduce a demoras excesivas en la ejecución de los proyectos y a la (…) corrupción generalizada”. Y agrega que los Fondos serían “…la vía más efectiva, al menos en el corto plazo, para superar la carencia de capacidades técnicas y administrativas en (esas) agencias gubernamentales…”.

Así pues, el “alto grado de autonomía institucional” es un factor de diseño muy valorado por el Banco que, incluso, lo considera el “principal atributo” de los Fondos (Glaessner, Philip et al, 1995).

Sin embargo, también se señala la presencia de riesgos. Un peligro básico (anotado anteriormente) consistiría en que los Fondos alentaran una postergación de las reformas sectoriales en los organismos públicos estándar exigidas por la segunda “vía”. Por ejemplo, Robert Kestel, funcionario del BID, afirma que no alcanzaría con instalar unidades ejecutoras nuevas, ante la dificultad de utilizar los mecanismos tradicionales. También habría que “…examinar las fallas del gobierno y tomar medidas para corregir las deficiencias. Si no se ataca eso, se cae en la trampa de tener un proyecto sin destino para después de cierto tiempo volver a lo mismo”.

Por su lado, el Banco (1991a) sostiene que “un peligro potencial de la creación de los Fondos es que (…) le reste atención y esfuerzo a la implementación de reformas institucionales fundamentales a nivel ministerial. Esto puede evitarse vinculando los programas de los Fondos a otros paralelos y complementarios de reforma institucional”.

Entonces, los Fondos y su autonomía se justificarían si se neutraliza ese riesgo. Es decir, si no obstaculizan los procesos de reforma del Estado -sobre todo, a nivel sectorial- reclamados por el ajuste y la estrategia de conjunto.

Pero el Banco agrega otra condición: los Fondos Sociales (y su autonomía) se legitimarían como tales sólo si consiguen un impacto rápido y focalizan más eficientemente los grupos-meta. De lo contrario, sería mejor fortalecer los programas gubernamentales regulares (Marc, Alexandre et al, 1995).

En suma, los Fondos (y su autonomía) se justificarían en las siguientes condiciones:

si persisten restricciones institucionales en el aparato del Estado para el manejo del impacto social del ajuste;
si su diseño hace previsible -y su operación logra- una superación de dichas restricciones (efecto de demostración; focalización adecuada); y
si no dilata las reformas sectoriales, e incluso coopera con ellas.

La autonomía institucional, entonces, deviene de la búsqueda de rapidez y eficiencia. Por eso, muchos de los Fondos dependen directamente de la presidencia; p.e., el FSE boliviano, los FISE de Ecuador y Nicaragua, los FIS de Guatemala y El Salvador, el FHIS de Honduras, el FONCODES peruano y el FES de Panamá. Este es otro factor de diseño valorado por el Banco, ya que protegería a los Fondos de la eventual interferencia de grupos de presión (p.e., políticos).

En cambio, otros FS se encuentran articulados con agencias regulares: el FIS boliviano (que actualmente reporta al Ministerio de Desarrollo Humano), el FOSIS de Chile (una agencia descentralizada perteneciente al Ministerio de Planeamiento y Cooperación, MIDEPLAN) y el FAES haitiano (Ministerio de Economía y Finanzas). Este patrón institucional también se dio en el PRONASOL mexicano. En efecto, inicialmente Solidaridad dependió de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, de la Secretaría de Programación y Presupuesto; aunque a la vez se formó una Comisión del Programa Nacional de Solidaridad presidida por el titular del Ejecutivo Federal, que conformaba el órgano central de coordinación de políticas, estrategias y acciones. Posteriormente se creó la Secretaría de Desarrollo Social, que englobó al PRONASOL.

¿Por qué el Banco aprecia tanto la autonomía institucional? Esta es ponderada como medular por dos motivos básicos:

La exención de las normas del sector público para el reclutamiento del personal, que permitiría la elección y nombramiento de “gerentes del sector privado” (“de gran reconocimiento y experiencia para dirigir las operaciones de los Fondos”; Glaessner, Philip et al, 1995). Esos “gerentes” demandarían “altas remuneraciones”; y aquella exención evitaría la presencia de “topes salariales”. En definitiva, otro factor de diseño clave sería la gestión del Estado con criterios de empresa privada. Al respecto, “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” sostiene acerca del Fondo Social de Emergencia boliviano que “la selección del Director Ejecutivo (…) en base a su experiencia profesional, y no a partir de factores políticos, fue decisivo para permitir que el Fondo resultara administrado como una empresa privada”. Por contraste, aquel reporte señala que “…los topes salariales que las autoridades de Guyana impusieron al Programa de Alivio al Impacto Social han hecho prácticamente imposible que este Fondo reclute y retenga a ingenieros competentes, lo que ha deteriorado su capacidad para evaluar y supervisar con eficacia proyectos de aprovisionamiento de agua y drenaje…”.
La exención de los procedimientos gubernamentales para adquisiciones y desembolsos, lo que daría lugar a una operatoria más eficiente, a mecanismos simplificados y fluidos que acelerarían la disponibilidad de los recursos financieros (no sujeta al ciclo presupuestario anual) y la misma ejecución de los proyectos.

Este es otro factor de diseño considerado nodal que se aplica en los FIS boliviano, salvadoreño y guatemalteco, el FISE de Ecuador, el FAES de Haití, el FHIS hondureño, el FISE de Nicaragua y el FONCODES peruano. En cambio, existen dificultades en el FES panameño y no se encuentra vigente en el FOSIS chileno -ausencia que el Banco objeta. Así, “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” advierte que “una desventaja del FOSIS (…) es que sus actividades deben ajustarse a los procedimientos gubernamentales de adquisición, auditoría y pago; y que está sujeto al ciclo presupuestario anual. Estas características han complicado y demorado sus operaciones”.

Según el Banco, la autonomía de los Fondos no sólo supondría riesgos para la estrategia global (dilación de las reformas sectoriales). También implicaría peligros operacionales claves, aunque menos relevantes en términos relativos. En efecto, la autonomía traería consigo un “poder discrecional” que debería ser atemperado con “transparencia” -otro factor de diseño relevante para el Banco. La “transparencia” se lograría por medio de tres dispositivos:

Un conjunto de procedimientos estandarizados y claros para la aprobación de proyectos y el desembolso de fondos, lo que acarrearía “…el uso de criterios objetivos y técnicos” -en vez de “políticos” (Glaessner, Philip, et al, 1995). De ahí que el Banco recomiende el uso de “Manuales operativos” detallados desde el inicio de las actividades.
Información precisa, actualizada y pública sobre el funcionamiento (de los Fondos). En este contexto, se estimula el empleo de sistemas de “información gerencial computarizados”. Al respecto, el informe sobre América Latina y el Caribe (Glaessner, Philip et al, 1995) constata que “siguiendo el ejemplo del FSE de Bolivia, virtualmente todos los Fondos están utilizando sistemas de información gerencial computarizados. Esto les ha permitido operar con un grado de control, flexibilidad y agilidad sin precedentes (…), así como hacer el seguimiento (…) de un gran número de pequeños proyectos que se encuentran frecuentemente dispersos en un área extensa (…). La disponibilidad de información actualizada a través de esos sistemas ha incrementado en gran proporción la transparencia de las operaciones (…) Ello ha hecho posible ofrecer información precisa y actualizada al gobierno y a la prensa, así como a los beneficiarios y a las agencias donantes”.
Auditorías financieras frecuentes (preferentemente trimestrales), conducidas por firmas externas. Según aquel reporte, hasta el momento tales auditorías “…no han hallado evidencias de alguna malversación de fondos significativa. Sin lugar a dudas, ello ha acrecentado la confianza de la comunidad pública y donante”.

4.2 INTERMEDIACION FINANCIERA Y PRIVATIZACION

Los Fondos son intermediarios financieros que no ejecutan por sí mismos los proyectos de infraestructura y/o servicios. Es decir, adjudican préstamos o subvenciones no reembolsables; y la ejecución queda a cargo de agentes privados (comunidades locales, Organizaciones No Gubernamentales , contratistas) y/o públicos (sobre todo, municipios). Este es juzgado como un factor de diseño absolutamente decisivo, que incluso daría identidad a los Fondos como tales -y que se encuentra presente en todos los casos aquí considerados; también en el PRONASOL mexicano.

Al respecto, el Banco (1991a) asienta que “los Fondos deben ser facilitadores y no ejecutores. Han de actuar como intermediarios analizando, financiando y dando seguimiento a los proyectos. La ejecución debe dejarse a órganos locales, ONGs y contratistas privados”. Por su lado, Heriberto Serqueira Leiva (1995), director regional del FOSIS chileno, anota que éste “es un organismo impedido de ejecutar acciones directamente, característica propia de su condición de Fondo, (por lo que se centra en) el diseño de políticas, la asignación de recursos y la administración y supervisión de los programas que otros ejecutan, sean entes públicos o privados”. En la misma línea, Mariano Castro (1995; ex gerente del FONCODES peruano) mantiene que el objetivo general de este Fondo es “transferir capital a nivel local, financiando pequeños proyectos…”.

El financiamiento se realiza por proyectos (usualmente presentados por comunidades locales). Pero éstos deben adecuarse a criterios de aprobación preestablecidos y, en particular, a un menú de proyectos prefijado -en cuya determinación el BM se reserva un rol preponderante, ya que se trata de un elemento decisivo en la definición del perfil de cada Fondo.

En suma, los Fondos Sociales son intermediarios para el financiamiento de proyectos locales de realización rápida y escala pequeña (entre U$A 10.000 y U$A 30.000 de costo promedio; Bombarolo, Félix, 1995).

El informe “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” reporta una sola excepción (a la rígida regla de “no ejecución”), respaldada y a la vez seriamente objetada por el Banco. Se trata del Programa de Alivio del Impacto Social (SIMAP), de Guyana. Aquel material narra que el Banco Mundial concentró su apoyo al SIMAP en programas de asistencia nutricional ejecutados por clínicas del Ministerio de Salud -dado que el país contaría con pocas ONGs, pero sí dispondría de una “extensa red de servicios primarios de salud”. El SIMAP también despliega operaciones de infraestructura financiadas por el BID e implementadas por contratistas privados y algunas ONGs. Pero además posee esos proyectos sostenidos por el BM y llevados adelante por dicho Ministerio. Según el informe aludido, ello habría transformado al SIMAP en una agencia virtualmente ejecutora, lo que explicaría parte de su limitado éxito.

¿Por qué el Banco recalca tanto este factor de diseño, al que considera crítico? Existen dos motivaciones centrales.

Por un lado, se trata de resguardar a los Fondos como organizaciones chicas y ágiles. En efecto, su papel de intermediación financiera determina que, por lo regular, los Fondos tengan poco personal. Al respecto, el Banco señala la excepción del FIS salvadoreño, cuya planta considera desproporcionadamente extensa en relación al tamaño geográfico de El Salvador y al total de recursos que el país maneja (Glaessner, Philip et al, 1995).

En términos más generales, dicho rol mediador daría lugar a bajos costos administrativos y operativos -que en América Latina y el Caribe representarían entre el 8% y el 13% de sus compromisos anuales.

“Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” asevera que el FSE boliviano “…presenta el costo operativo más bajo hasta la fecha: 5.5% (…). Ello se debe a la eficiencia de su personal para manejar un gran número de proyectos. En su punto más alto de actividad, el FSE aprobó hasta 30 proyectos semanales, por un valor de U$A 2 millones; y ejecutó 1.000 contratos simultáneamente. Dicha escala de operaciones se alcanzó empleando a 130 funcionarios, de los cuales alrededor de 80 eran profesionales”. Luego el reporte admite que esos costos tan bajos quizás se debieron a que, inicialmente, el FSE no asignó una cantidad suficiente de recursos al seguimiento y supervisión de proyectos.

Hay un segundo motivo por el cual ese rol de intermediación financiera es notablemente jerarquizado: es que en consonancia con el ajuste estructural, se considera deseable reducir el papel del sector público vigorizando el privado. Por lo tanto, se va más allá de una mera racionalidad contable (bajos costos administrativos y operativos) y se incorpora una lógica de política económica y de redefinición del vínculo Estado-sociedad (que a la privatización agrega otros dos componentes básicos: la descentralización y la participación comunitaria; cfr. el ítem 5).

Entonces, los Fondos no sólo engarzan con el ajuste estructural en el ámbito de los objetivos, como dispositivo político orientado a fortificar la “gobernabilidad” del proceso. Además, lo hacen en un factor de diseño institucional (intermediación financiera sin ejecución de proyectos) tan concluyente que su omisión impediría definir a un organismo como Fondo Social. En cambio, otros factores -como la autonomía- no serían una condición necesaria, aunque resulten muy valorados.

Al respecto, el informe sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) argumenta que “usualmente, los programas de ajuste estructural se focalizan en reducir el rol del Estado en la economía y en crear un medio ambiente (…) que favorezca el crecimiento del sector privado. En la medida que los (Fondos) involucran a dicho sector (…) se encuentran íntimamente ligados a un objetivo mayor de política…”.

Así pues, se perfila una reforma profunda del papel del Estado en la política social. Como señala Karin Stahl (1995) “…el Estado pasa a un segundo plano como instancia central ejecutora…”. El Seminario-Taller latinoamericano “Las ONGs y Agencias de Cooperación al Desarrollo ante los Fondos de Inversión Social” (ciudad de Guatemala, 12-14 de julio de 1993, auspiciado por la Asociación Latinoamericana de Organismos de Promoción) coincide en que se produce una reducción del papel del Estado; un traslado de su rol ejecutor al sector privado (ONGs, comunidades locales, empresas contratistas).

Ello es consistente con la estrategia de dos “vías” que, como se indicó, auspicia una mayor intervención del Estado en la provisión de servicios sociales básicos, sí, pero en el contexto de una participación más amplia del sector privado y de la incorporación de mecanismos de mercado por medio del arancelamiento (instrumento que también se estimula en la operatoria de los Fondos). La innovación específica de los Fondos Sociales es que rehuyen deliberadamente una función ejecutora por parte del Estado. Chris Hennin (1994), del Banco Mundial, señala que en esta materia el Fondo Social de Emergencia boliviano también tuvo un carácter pionero, ya que “…identificó un nuevo papel para el Estado al no involucrarse directamente en actividades en las cuales otros actores podrían jugar un rol”. En efecto, los proyectos del FSE fueron llevados adelante casi exclusivamente por contratistas privados.

En síntesis, si la estrategia global del Banco combina una mayor intervención del Estado (en tramos específicos de los servicios sociales) con su reducción simultánea, los Fondos acentúan ese achicamiento amplificando la participación del sector privado.

4.3 UNA APROXIMACION “A PARTIR DE LA DEMANDA”

Los Fondos Sociales no elaboran proyectos; por lo regular, éstos son preparados por comunidades locales, ONGs y/o municipios. Este mecanismo general es denominado “demand-driven” (“a partir de la demanda”) y es valorado por el Banco como un factor de diseño clave y una de las características más innovadoras de los Fondos. -lanzada inicialmente por el Fondo Social de Emergencia boliviano como “…nunca se había hecho antes en esa escala” (Marc, Alexandre et al, 1995).

Existen diversos procedimientos. Por ejemplo, el FOSIS chileno (Serqueira Leiva, Heriberto, 1995) utiliza concursos o licitaciones periódicas “…en los que se convoca a presentar proyectos sobre temas determinados, de acuerdo a Bases y plazos predefinidos, y en los que pueden participar organizaciones sociales, entidades públicas y de carácter privado”. El FOSIS también recurre a convenios o contratos acordados con organismos públicos, para la ejecución de programas abocados a asuntos de interés común.

Sin embargo, la demanda es dirigida en concordancia con las prioridades institucionales de los Fondos. Es decir, existen acentos programáticos fijados centralmente. Esas jerarquías plasman en una herramienta clave: el “menú de proyectos”, que Rene Rodríguez Heredia (1995) define como una “lista ordenada y priorizada” de la clase de proyectos que los Fondos quieren financiar (los “elegibles”) -asunto en el que el Banco se reserva, como ya se apuntó, un rol protagónico. Y aquí el BM advierte sobre otro peligro de la autonomía. En efecto, el “Manual para la reducción de la pobreza” (BM, 1993b) mantiene que “los Fondos Sociales son riesgosos precisamente por su autonomía. Entonces, sólo son tan buenos como su capacidad para elegir los proyectos correctos”. De ahí que los criterios de selección deban ser acordados con el Banco (BM, 1993b).

Así pues, el dispositivo “basado en la demanda” comporta una elevada centralización; a tal punto, que la propia banca multilateral busca preservar un fuerte control y poder de decisión en la materia.

A la vez, se supone que una de las virtudes de los Fondos (y del procedimiento “demand-driven”) es que propician la descentralización y participación de los destinatarios, quienes tendrían un papel más activo en la selección, diseño, operación y supervisión de proyectos sociales (Glaessner, Philip et al, 1995). Este asunto es abordado más adelante (cfr. el ítem 5). No obstante, por el momento podemos anotar que la tensión antedicha (centralización-descentralización) sugiere la presencia de una matriz de descentralización y participación restringidas, que niega a esos agentes (grupos comunitarios, ONGs, municipios) la condición de sujetos productores de políticas y tiende a ubicarlos en un rol de ejecutores (de las mismas).

Adicionalmente, hoy existe un amplio consenso acerca de que los procedimientos “basados en la demanda” han provocado una exclusión de “los más pobres entre los pobres” (población-objeto prioritaria del BM), ya que habitualmente esos sectores poseen poca experiencia y capacidad para la presentación de solicitudes -y la administración y rendición de cuentas (Stahl, Karin, 1995). Son numerosos los analistas que desde hace tiempo han llamado la atención sobre el asunto. Así, Eduardo Bustelo y Ernesto Iusani (1991) certifican que “aún cuando falta una evaluación concreta o concluyente sobre los Fondos existentes en América Latina y el Caribe, la experiencia parece indicar que todavía no han podido focalizar sus recursos en acciones y programas que beneficien realmente a los sectores sociales más pobres. Son los (grupos mejor) organizados los que hasta el momento han tenido mayor capacidad para apropiarse de los recursos disponibles de los Fondos…”.

El Banco Mundial coincide con esa evaluación. El reporte sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) observa que el concepto de “atención a la demanda” conlleva el supuesto de que los grupos “elegibles” podrán ofrecer proyectos bien elaborados (“técnicamente aceptables”). El problema es que tal suposición sería infundada en el caso de las comunidades más pobres (e incluso en algunas ONGs), lo que de hecho habría beneficiado a grupos más organizados y en mejores condiciones. Es decir, el dispositivo “demand-driven” vehiculizaría una falla severa en el proceso de focalización hacia las franjas de pobreza “extrema”.

Ante ello, el Banco tiende a recomendar el desarrollo de grandes esfuerzos en campañas de promoción y asistencia técnica, con el fin de que “los más pobres entre los pobres” adquieran habilidades en la preparación y manejo de proyectos. Por ejemplo, “Alivio de la Pobreza y Fondos de Inversión Social” (Glaessner, Philip et al, 1995) aduce que “…las comunidades pobres frecuentemente requieren cierta asistencia técnica para desarrollar iniciativas y preparar proyectos de calidad, ya que por lo regular no se encuentran capacitadas para hacerlo por sí mismas”.

4.4 ACERCA DE LA FOCALIZACION

En el caso de los Fondos, el Banco Mundial tiende a recomendar el uso de mecanismos “simples, pero efectivos” (Glaessner, Philip et al, 1995). Y los Fondos Sociales habitualmente acuden a instrumentos de focalización geográfica (cfr. el apartado 2.4.2), cuya ventaja abrumadora residiría, justamente, en su simplicidad. Margaret Grosh (1994) opina -en un trabajo publicado por el Banco- que la selección geográfica es la más pertinente para pequeños programas locales que requieren “contacto comunitario intensivo”, como es el caso de los Fondos (cfr. el apartado 2.4.2). No obstante, la autora también demarca algunas desventajas: su potencialidad para perder exactitud y suscitar resquemores políticos.

El grado de precisión o exactitud (de la orientación geográfica) dependería del nivel de heterogeneidad vigente entre la población de las áreas escogidas. Es decir, si en las regiones desfavorecidas seleccionadas coexisten sectores “pobres” y “no pobres”. Y si en territorios más aventajados perduran bolsones de pobreza; en este caso, el peligro residiría en que podría producirse una desatención de población “elegible”. En ambas situaciones, una mayor heterogeneidad acarrearía el riesgo de índices de “filtración” considerables (de recursos hacia los “no pobres”).

Según Margaret Grosh, diversos estudios de simulación revelan que tanto los “desvíos” como la subcobertura amenguan a medida que disminuye el tamaño de la unidad territorial considerada. Es que la focalización geográfica puede ser implementada en niveles diversos de agregación; por ejemplo, se puede llevar adelante un recorte de alcance provincial (o equivalente), municipal, a nivel de barrios o comunidades. Por consiguiente, se aconseja el empleo de unidades relativamente pequeñas. En pro de una mayor exactitud, también se suele recomendar la combinación de criterios geográficos con otros, como la “auto-selección” (cfr. el apartado 2.4.2).

Por su lado, los riesgos políticos residirían en una eventual reacción adversa de las áreas menos beneficiadas (por la selección geográfica), cuyos legisladores podrían intentar y aun lograr la derogación o merma de los recursos (del Fondo). Al respecto, Margaret Grosh comenta el caso del FIS boliviano. Relata que inicialmente se llevó a cabo un “ranking” de “cantones” (en función de un índice de pobreza) que, luego, eran reunidos en grupos de alta o baja prioridad. El grueso de los “cantones” así jerarquizados pertenecían a sólo tres “departamentos”. Agrega que ello provocó una fuerte reacción de algunos congresistas (pertenecientes a los “departamentos” restantes), por lo que el sistema debió ser modificado de tal manera que las prioridades se establecieron dentro de cada “departamento”, y no entre ellos.

Los instrumentos de focalización geográfica más usados por los Fondos son los mapas de pobreza a nivel municipal. Según el reporte sobre América Latina y el Caribe (Glaessner, Philip et al, 1995), por lo regular dichos mapas no se basan solamente “…en los ingresos per capita, sino también en índices (…) como el acceso al agua potable y al saneamiento básico, la deserción escolar y las tasas de mortalidad infantil, así como el alcance de la desnutrición”.

Adicionalmente, dicho informe constata que la mayoría de los Fondos asigna sus recursos a las áreas más pobres, aunque agrega que las municipalidades con un volumen de pobreza menor continúan siendo “elegibles” (y de hecho son seleccionadas) si contienen “focos de pobreza extrema”. Ello sugiere la presencia de una evaluación relativamente optimista respecto de la focalización llevada adelante por los Fondos Sociales de América Latina y el Caribe.

Empero, el reporte admite que, inicialmente, el grueso de los Fondos dio más prioridad a la generación rápida de empleos que al logro de una focalización acuciosa. A la vez, detecta una evolución favorable; es decir, la orientación selectiva habría mejorado después de aquel período inicial deficitario.

Dicho progreso es ejemplificado con el caso boliviano. Así, sostiene que mientras el Fondo Social de Emergencia (FSE) benefició a 1.2 millones de personas (el 18% de la población total), sólo el 5% de sus recursos alcanzó al 10% más pobre de la gente. Añade que el Fondo de Inversión Social (sucesor del FSE) “refinó” los mecanismos de focalización e “…incrementó la promoción de proyectos en las zonas más pobres”. Como resultado, después de dos años más del 80% de sus proyectos se habría localizado “…en áreas donde los habitantes se encontraban dentro del 50% más pobre de la población”. El FHIS de Honduras también es citado como ejemplo de aquella mejora: “en 1993, el porcentaje de sus recursos totales dedicados a (…) municipalidades clasificadas como de pobreza elevada y extremadamente alta alcanzó el 45%, comparado con sólo el 26% en 1990, su primer año de operación; mientras que la proporción (…) destinada a municipalidades con un nivel promedio de pobreza disminuyó del 46% al 18%”.

El reporte concluye que dicho progreso en los procedimientos de focalización conforma una tendencia generalizada constatable en El Salvador, Chile, Ecuador, Guatemala, Guyana, Nicaragua, Panamá y Perú.

Por su parte, el documento sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) expone un diagnóstico menos optimista y sostiene que la focalización ha sido uno de los aspectos más débiles en el desempeño de los Fondos.

Más allá de esas disparidades, diversos materiales del Banco coinciden en que un desafío básico de los Fondos Sociales es seguir mejorando los dispositivos de focalización.

Para ello se aconsejan diversos instrumentos; es el caso de los “Informes de beneficiarios” (“Beneficiary assessments”) -que no sólo son recomendados para los Fondos, sino también para los programas públicos en general. En esta línea, “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a) argumenta que “como parte del esfuerzo para perfeccionar la eficacia de sus proyectos y desarrollar metodologías de aplicación amplia (en programas de inversión pública), el Banco está apoyando un número creciente de ‘Informes de beneficiarios’. Estos evalúan las condiciones socioculturales de la población sobre la base de entrevistas con los grupos-meta. El propósito es asegurar que se está alcanzando a los sectores seleccionados; y que los proyectos proveen el tipo correcto de infraestructura y servicios que ellos necesitan. Los resultados (…) incluso pueden provocar cambios en políticas sectoriales como sucedió, por ejemplo, con la educación en Mali, con la energía en Malawi y con la salud en Lesotho (…) La experiencia en la materia muestra que han ayudado a mejorar (…); y que deberían ser más utilizados en el futuro”.

Otro rubro que el Banco evalúa como deficitario en el desempeño de los Fondos es el de la supervisión, monitoreo y evaluación del impacto de las operaciones -aspectos que, a la vez, son considerados “esenciales” para los resultados de la estrategia global (BM, 1993b).

“Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a) alega que las “…evaluaciones son particularmente importantes en el caso de los nuevos dispositivos que, crecientemente, son usados para dar un apoyo directo y rápido a los pobres -como los Fondos Sociales. Estos van ganando popularidad; y los informes preliminares sobre su desempeño sugieren que es prudente ponderar cuidadosamente beneficios y costos”.

Por su lado, el reporte sobre América Latina y el Caribe (Glaessner, Philip et al, 1995) detecta “serios problemas” en materia de supervisión y monitoreo, por lo que recomienda la realización de mayores esfuerzos en el rubro. También en el caso de la evaluación de impacto. No obstante, “La reducción de la pobreza y el Banco Mundial” (BM, 1995a) llama la atención sobre las dificultades y costos de esas evaluaciones: “en proyectos multisectoriales como los Fondos Sociales, se necesita un tipo de monitoreo más amplio para poder identificar los efectos de un espectro diversificado de operaciones. Se requieren encuestas sobre bienestar familiar antes de lanzar los programas; y los mismos indicadores deberían ser monitoreados hacia la mitad del período de implementación, al terminar el proyecto y varios años después (…) Aunque esta aproximación proporciona datos valiosos (…), puede ser costosa y difícil”.

4.5 SECTORES PRIORITARIOS Y OBJETIVOS POLITICOS

4.5.1 Infraestructura económico-social y creación de empleo

La mayoría de los Fondos son programas multisectoriales que se abocan a tareas diversas en tres grandes rubros:

la creación, reparación y expansión de infraestructura social (p.e., escuelas, postas médicas, aprovisionamiento de agua y alcantarillado) y económica (p.e., rehabilitación de caminos menores y pequeños puentes, así como de sistemas de irrigación);
la provisión de servicios sociales (p.e., en materia de salud, educación y nutrición); y
programas de crédito (a “microempresas”).

A pesar de ese carácter multisectorial, el grueso de los Fondos en América Latina y el Caribe ha dedicado entre el 75% y el 90% de sus recursos al financiamiento de un sector: la infraestructura económico-social.

Esa neta preponderancia de la obra pública expresa intereses de las comunidades locales -en tanto la selección de actividades se lleva a cabo a partir de fórmulas “basadas en la demanda”.

Sin embargo, se trata de solicitudes fuertemente orientadas. De ahí que ese predominio de la obra pública conforma una prioridad centralmente establecida que, como tal, facilita a los Fondos el logro de un objetivo propio y vertebral: la creación acelerada de empleos temporales, como paliativo al ajuste estructural.

Es el caso del FSE boliviano, el FES panameño, el FHIS de Honduras, el FIS salvadoreño, el FONCODES del Perú y el FISE nicaragüense. Esa preeminencia también se constata en el PRONASOL mexicano. En efecto, en 1993 el 57% del total de recursos acumulados (desde su creación) se había destinado al rubro “Bienestar social”, dentro del cual la infraestructura económico-social tenía una proporción muy alta (“educativa”, “agua potable y alcantarillado”, “electrificación urbana y rural”, “infraestructura de salud y Hospital Digno”). A ello hay que añadir un 22% del rubro “Infraestructura básica de apoyo”, en el cual el 76.2% de los fondos se había destinado a la construcción y mantenimiento de “carreteras alimentadoras y caminos” (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, 1994).

Empero, hay algunas excepciones. Por ejemplo, el Fondo de Inversión Social (FIS) boliviano estrechó el espectro de las operaciones (respecto de su predecesor, el FSE). Así, el FIS se concentra en la prestación de servicios sociales en materia de salud (incluyendo atención primaria y programas nutricionales, entre otras acciones), educación y saneamiento básico -y no participa en proyectos de infraestructura (ni en programas de crédito). Eduardo Mac Lean (1994), subdirector ejecutivo del FIS, afirma que si el “mandato principal” del FSE fue la generación de empleo, el del FIS consistiría en “mejorar los indicadores de salud y educación de la población más empobrecida”. Y agrega que por eso “el FSE fue un paliativo del ajuste estructural. (En cambio), el FIS es un instrumento de apoyo al desarrollo, mejorando la calidad de sus recursos humanos”.

Otra excepción es el FOSIS chileno. Al respecto, “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” observa que “a diferencia de la mayoría de los Fondos vigentes, el FOSIS prácticamente no financia infraestructura, ya que se coordina (…) con el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, que cuenta con los recursos para respaldar ese tipo de tareas”.

Entonces, el grueso de los Fondos ha concentrado sus inversiones en obras públicas intensivas en trabajo, ejecutadas a través de firmas privadas -por lo regular, pequeñas. Según Rene Rodríguez Heredia (1995), “…no más del 20% ha sido contratado con empresas calificadas como medianas o grandes, (de acuerdo a) los estándares de cada país”.

Como el objetivo es generar empleo, algunos Fondos intentan elevar el volumen de trabajos creados y, por eso, demandan que un porcentaje fijo de los costos se destine a salarios. En ocasiones, la omisión de esa exigencia habría provocado fallas; por ejemplo, en el Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) nicaragüense. Al respecto, Philip Glaessner (et al, 1995) observan que la urgencia por ejecutar proyectos determinó que el FISE, en su primer año de operaciones, asignara la mayor parte de sus recursos a la pavimentación de calles. Pero no habría logrado un “impacto significativo” en la gestación de empleo ya que, precisamente, no se limitó el uso de maquinaria.

En suma, buena parte de los Fondos constituye, básicamente, esquemas de empleo temporal, acento que es consistente con el objetivo prioritario de conseguir un efecto de demostración rápido. Es decir, la preponderancia sectorial anotada (infraestructura) es claramente congruente con la implantación de los Fondos como dispositivo político.

En esta materia, los Fondos Sociales aprovecharon la experiencia acumulada por programas de empleo público de emergencia puestos en marcha previamente en países como Chile y Perú (antes que surgiera el FSE boliviano), aunque introdujeron modificaciones sustanciales. Por lo regular, esos proyectos precedentes eran ejecutados por el Estado y usaban mecanismos de “auto-selección”; es decir, pagaban salarios por debajo del mercado. Ello permitía una cobertura (en volumen de trabajadores) más amplia y se lograba una focalización bastante estricta en la pobreza “extrema”. Por ejemplo, en 1986-1987 dos tercios de los empleados en las iniciativas chilenas provenían del 20% más pobre de la población.

Margaret Grosh (1994) argumenta que los programas de empleo son “híbridos por naturaleza”. En algún grado, configurarían una transferencia monetaria (con un requerimiento laboral). Pero también constituirían programas de infraestructura. La autora opina que sería útil pensar en un continuo, que combinara con intensidades variables ambos objetivos. En un extremo se situarían las inversiones puramente infraestructurales (carentes de una lógica orientada a la gestación de trabajo). En el otro se ubicarían los proyectos que se abocan casi exclusivamente a esa creación de empleo, con poco énfasis en “dejar algo útil” (p.e., limpieza de calles, pintura de monumentos). Los programas de “auto-selección” (antecesores de los Fondos) se emplazarían más cerca de este segundo extremo. En cambio, en el medio del espectro caerían los Fondos Sociales, que apuntarían tanto a instalar o rehabilitar infraestructura útil como a generar empleo -lo que exigiría métodos intensivos en trabajo.

Otra diferencia (con esos programas previos) es que los Fondos se montan como intermediarios financieros: por lo regular, los proyectos no son ejecutados por el sector público, sino por firmas privadas -que pagan los salarios de mercado usuales para trabajos no calificados y físicamente demandantes. Por consiguiente, la decisión de operar por medio de contratistas cancela el dispositivo de “auto-selección” y conduce a una focalización menos precisa, ya que retribuciones más bajas tienden a garantizar una mayor proporción de trabajadores provenientes de las franjas más pobres. Margaret Grosh comenta que aunque ello fue reconocido al diseñar el Fondo Social de Emergencia boliviano, se prefirieron los salarios de mercado. Y agrega que la opción por los “…contratistas privados simplificaba mucho la administración y reforzaba la introducción de señales de mercado que, como tales, eran parte del ajuste macroeconómico”. En consecuencia, los Fondos jerarquizan los objetivos de privatización aunque ello implique algunas dificultades con la focalización “fina”.

“Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” (Glaessner, Philip et al, 1995) expone una evaluación muy positiva acerca del desempeño de los Fondos en el rubro infraestructura. En efecto, valora que se han dado resultados relevantes en materia de volumen de inversiones, eficiencia y creación de empleo. Así, constata que:

En algunos casos, los recursos (de los Fondos) llegaron a configurar un porcentaje considerable de la “inversión pública” total. Por ejemplo, el 18% en el caso del FHIS hondureño (en 1992), que en tres años habría financiado la reconstrucción y reparación del 36% de todas las escuelas y el 30% de los centros de salud, además de proporcionar pupitres escolares a más del 80% de los niños que asistían al nivel primario. El informe añade que los datos sobre las inversiones del FSE de Bolivia, el FISE nicaragüense y el FONCODES de Perú “…también evidenciaron logros significativos”.
Los Fondos “mejor administrados” podrían asegurar programas (de infraestructura) más amplios que “los Ministerios sectoriales con el mismo nivel de financiamiento”. Es decir, resultarían más eficientes que las agencias públicas estándar.
Aunque la información sobre el alcance y el costo de la creación de empleos sería limitada, los datos disponibles indicarían que: i) el monto (de trabajos generados) fue significativo, aunque “modesto” en relación al volumen de la fuerza laboral y a los niveles de desocupación; ii) y que el costo por persona resultó moderado.

A la vez, el reporte concede que la mayoría de esos empleos tuvo carácter temporario (de 5 ó 6 meses). No obstante, ese límite (transitoriedad de los puestos de trabajo) no es resaltado en la argumentación. Y ello ocurre porque los Fondos como dispositivo político demandan una producción rápida de empleos, lo que trae consigo esa índole temporaria.

Empero, el informe sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) lleva adelante una evaluación más cautelosa y ponderada en la materia. Y tal moderación deriva de dos factores.

Por un lado, el reporte da un mayor realce a las metas de compensación social. Por eso, advierte que si bien la obra pública trabajo-intensiva ha sido la más efectiva en llegar a un mayor número de gente, no puede constituir una respuesta comprehensiva al problema del desempleo -dado el volumen de la población desocupada y la provisoriedad del grueso de los trabajos creados.

Por otra parte, aquel documento recalca que el relieve del sector infraestructura comporta un corolario negativo: una escasa participación de los grupos-meta; evaluación en la que coinciden numerosos analistas. En efecto, aduce que la participación requiere tiempo, lo que resultaría incongruente con la velocidad demandada por los Fondos en materia de infraestructura. En esta línea, subraya que “el énfasis en la rapidez para generar empleo a través de esquemas intensivos en trabajo es inconsistente con la aproximación participativa; en ésta, las obras no podrían ejecutarse sin la iniciativa comunitaria que, como tal, exige tiempo”. En un sentido similar, Rene Rodríguez Heredia (1995) aprecia que “desgraciadamente, la mayor y más compartida limitación (de los Fondos) es el haber sacrificado la participación comunal en aras de la rapidez y la eficiencia física (…) No es clara la (intervención) de los grupos-objetivo en la decisión de las obras; y más bien la evidencia muestra que en los casos en que el promotor de un proyecto ha sido un contratista, la participación comunal queda relegada al último plano”.

Por consiguiente, existe una tensión (un “trade-off”) entre el propósito de conseguir resultados visibles muy rápidamente y el de comprometer a los pobres en un proceso participativo. Esa tensión es explícitamente señalada por el “Manual para la reducción de la pobreza” (BM, 1993b) y, de hecho, conduce a evaluaciones disímiles dentro del propio Banco (más optimistas o mesuradas) sobre el éxito relativo de los programas de infraestructura.

A la vez, ello implica una tensión en el perfil del los Fondos (cfr. el ítem 6): entre un diseño más centrado en el corto término, con un mayor énfasis en la compensación política y, por ende, en la generación veloz de empleos temporales; y otro más orientado al mediano-largo plazo, con hincapié en la participación comunitaria y la creación de puestos de trabajo permanentes a través del apoyo a “microempresas”. Entre otros, José Wurgaff (de la Organización Internacional del Trabajo, OIT; 1994) se pronuncia en favor de la segunda opción; pero reconoce que “el gasto en infraestructura permite una masividad y rapidez de respuesta que no es posible con otras alternativas en el ámbito del mercado de trabajo”.

4.5.2 Los servicios sociales y la estrategia de conjunto

El reporte “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” (Glaessner, Philip et al, 1995) puntualiza que los Fondos han financiado un amplio espectro de actividades en el ámbito de los servicios sociales y, en particular, en los campos de la educación, la salud y la nutrición.

Por ejemplo, el FIS boliviano abarca acciones variadas como proyectos de alfabetización, el desarrollo de programas alimentarios para madres lactantes, el financiamiento de centros de nutrición para niños en riesgo y la implementación de encuestas epidemiológicas. Por su lado, el FHIS de Honduras comprende una vasta gama de iniciativas asociadas con la atención primaria de salud (p.e., huertos familiares, desayunos escolares, entrenamiento para parteras, cupones de alimentación) y la asistencia a escuelas primarias (p.e., provisión de muebles, materiales de enseñanza y pequeñas bibliotecas). Por su parte, el FIS salvadoreño y el FONCODES peruano se concentran sobre todo en el sector educativo.

El discurso de “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” sobre el rubro (servicios sociales) exhibe un rasgo llamativo: éste es un sector sobre el cual se formulan “interrogantes” (planteo que no surge respecto de las obras físicas intensivas en trabajo). En efecto, el reporte se pregunta cuál es el rol apropiado de los Fondos en el financiamiento de los servicios sociales básicos, dado que su provisión sería responsabilidad de agencias gubernamentales estándar (a nivel central, estatal y local) y, por ende, de recursos presupuestales regulares. Es que este sector pertenece primariamente a la segunda “vía” y se asocia con la reforma del Estado por ella requerida -cuyo desarrollo incluso podría ser diferido y, en este sentido, amenazado por la operatoria de los Fondos (cfr. el apartado 4.1). En definitiva, se trata de definir un rol congruente con políticas más importantes en la estrategia de conjunto.

“Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” responde que los Fondos tendrían un doble papel en el sector.

Por un lado, el documento identifica una función provisional. Es decir, justifica la oferta temporal de servicios -si es acompañada por procesos de reforma en los Ministerios sectoriales- en ciertos casos: países que emergen de “años de conflicto civil” como El Salvador, Nicaragua o Perú; o que han experimentado severas crisis económicas, como Bolivia.

No obstante, subraya que el papel más importante de los Fondos -su “rol apropiado” en el rubro- consistiría en la promoción y financiamiento de proyectos piloto que ayuden a encontrar formas operacionales innovadoras. Y en este punto parece despuntar un consenso dentro del Banco. Por ejemplo, el documento “Inversión social en Guatemala, El Salvador y Honduras” (BM, 1991a) coincide en que “los Fondos pueden jugar un papel útil como instituciones de ‘vanguardia’ para la reforma social, proporcionando ejemplos y generando experiencias que pueden ser incorporados en la reformulación y reestructuración de otras instituciones públicas. Sin duda, las (lecciones aprendidas) en la utilización de procedimientos sencillos y proyectos piloto llevados a cabo por los Fondos (…) proporcionan buenos ejemplos para las reformas ministeriales”.

Entonces, en materia de servicios sociales los Fondos se justificarían, sobre todo, como laboratorios de “experimentación sistemática de metodologías” (Rodríguez, Heredia, Rene, 1995), siempre que se apuntara a la transferencia de las innovaciones hacia los organismos públicos estándar. Esa función “experimental” tiende a reforzar el papel de la obra pública intensiva en trabajo como sector predominante en la prestación directa de beneficios.

5. UN PARADIGMA DE PARTICIPACION Y DESCENTRALIZACION RESTRINGIDAS “CAPACIDAD LOCAL” Y “SUSTENTABILIDAD”

En los últimos años, el BM ha venido realzando el valor de un enfoque participativo en el diseño y operación de proyectos financiados por el sector público. Más allá de los Fondos Sociales, esa aproximación ha sido (y es) impulsada como un lineamiento nodal del conjunto de los programas del Banco -también de aquellos dirigidos a la mitigación de la pobreza. Así pues, la gestación de circunstancias que favorezcan una mayor participación de los beneficiarios es un objetivo explícito de las políticas generales y sectoriales del Banco Mundial (p.e., alivio de la pobreza; y desarrollo urbano y medio ambiente, entre otras. Cfr. Cernea, Michael, 1992).

El tema es abordado por numerosos documentos del Banco. Por ejemplo, “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a) observa que “el Banco ha recalcado la necesidad de orientar las operaciones a las necesidades y preferencias de los destinatarios. Por eso, se está estimulando a los gobiernos y agencias para que pongan un énfasis mayor en la participación (…) Los programas y proyectos tienen más posibilidades de éxito cuando los beneficiarios intervienen en su diseño e implementación”. Incluso, aquel realce lleva al Banco a la experimentación de metodologías y técnicas participativas -como la “investigación-acción” (Cernea, Michael, 1992).

En el caso de los Fondos Sociales se alienta, en especial, la participación de algunos agentes privados (grupos comunitarios y ONGs) y públicos (municipios). Es decir, se trata de una participación local, de base territorial y comunitaria, sumamente valorada y resaltada.

Cada Fondo Social ha conferido un relieve variable a esos diversos agentes locales. Así, algunos otorgaron (y dan) una mayor participación a las organizaciones comunitarias. Es el caso del FIS salvadoreño, en el que dichas agrupaciones prepararon e implementaron más del 70% de los proyectos, mientras que las ONGs sólo lo hicieron en el 7%. (Glaessner, Philip et al, 1995). Ello también ocurre en el FONCODES peruano, que además realza la intervención de ONGs -involucradas en el 50% de los proyectos (Bombarolo, Félix, 1995).

Es de destacar que los Fondos, por lo regular, se articulan con organismos comunitarios originalmente autónomos del aparato del Estado. No obstante, en ocasiones se promueven estructuras institucionales; organizaciones de base ad hoc pertenecientes a los Fondos. Es el caso de los denominados “Núcleos Ejecutores” en el FONCODES peruano. Y de los “Comités de Solidaridad” en el PRONASOL mexicano, integrados por representantes de las comunidades electos en asambleas; se calcula que para 1993 se habían creado alrededor de 100.000 de esos Comités (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, 1994).

En cambio, otros Fondos dieron (y conceden) un rol relevante a los municipios. Ello ocurre en el FHIS de Honduras, en el que esas entidades estuvieron a cargo del 79% de los proyectos; mientras que las asociaciones vecinales, religiosas y ONGs sólo lo hicieron en el 14% (Glaessner, Philip et al, 1995).

Por el momento, los documentos del Banco no han delimitado un sistema de prioridades, de validez general, que jerarquice a alguno/s de esos agentes. En cambio, se estimula una aproximación flexible que, como tal, determine dichos acentos según la naturaleza de los proyectos y las potencialidades peculiares de cada tipo de agente en los contextos nacionales particulares. En esa línea, “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (BM, 1993a) afirma que “puede ser importante disponer de una variedad de organismos capaces de implementar proyectos específicos de acuerdo a sus ventajas comparativas. Por ejemplo, en el caso del Fondo hondureño se encontró que las municipalidades y grupos comunitarios eran usualmente más efectivos para llevar adelante proyectos de infraestructura que las ONGs -por su lado, más eficaces en asuntos como el (…) apoyo a microempresas y actividades de entrenamiento”.

¿Por qué ese hincapié en la participación? Para el Banco Mundial, la participación en los Fondos Sociales es un factor de diseño realzado, sí, pero subordinado a una jerarquía superior: la “sustentabilidad” de las operaciones.

¿Qué es la “sustentabilidad”? El informe sobre el Africa Sub-Sahara (Alexandre, Marc et al, 1995) mantiene que “sustentabilidad significa que el programa podrá ser continuado a largo plazo y que tendrá un efecto perdurable en los beneficiarios. Se puede lograr asegurando que el financiamiento esté disponible por un período prolongado; o que las capacidades institucionales permanezcan para proseguir las actividades cuando el proyecto finalice. La sostenibilidad se encuentra íntimamente ligada a la construcción de capacidad, porque el mantenimiento de acciones después del fin del proyecto depende mucho de la capacidad local”. Añade que los Fondos Sociales “…se encuentran justificados como instituciones de más largo plazo si son diseñados para auto-sostenerse una vez que el financiamiento externo se cancele”.

Así pues, la “sustentabilidad” alude a la continuidad en el tiempo. En tanto se prevé que el respaldo externo (a los Fondos) no tendrá una duración ilimitada, se consideran necesarios mecanismos de reemplazo (de ese sostén). Entre ellos, las “capacidades locales” son ponderadas como una herramienta sustituta nodal.

A la vez, la “sustentabilidad” es valorada como una debilidad central y, por ende, como un desafío prioritario de los Fondos. Al respecto, Rene Rodríguez Heredia (1995) asevera que “todos los (Fondos) tienen como política de trabajo la sostenibilidad de los proyectos con el fin de asegurar que (…) sigan operando en el largo plazo (…) Sin embargo, (las deficiencias para garantizar dicha) sustentabilidad tal vez sean la mayor limitación de los (Fondos)”. Por su lado, “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” (Glaessner, Philip et al, 1995) anota que “la sostenibilidad sigue siendo un problema potencialmente serio que merece un estudio más sistemático”.

EL “Manual para la reducción de la pobreza” (BM, 1993b) analiza con cierto detalle los mecanismos de “sustentabilidad” y, así, permite una aproximación al sentido y procedimientos propios de la construcción de “capacidad local” -relevo primordial del financiamiento externo.

El Manual afirma que la “sostenibilidad” tiene dos dimensiones básicas: “financiera” e “institucional” (a las que se añadiría la “ambiental”).

La “sustentabilidad” financiera se ensamblaría con dos cuestiones. En primer término, con el financiamiento de costos recurrentes. Es decir, las inversiones de los Fondos en infraestructura (p.e., escolar, de salud, saneamiento, agua potable, irrigación) generan costos (p.e., salarios de personal, insumos de funcionamiento) que resultan necesarios para operar esas instalaciones, pero que no son cubiertos por los Fondos -por lo que su atención depende de agencias gubernamentales estándar. En consecuencia, la “sustentabilidad” financiera demandaría una “estrecha coordinación” de los Fondos con esos organismos públicos.

En esa línea, Philip Glaessner (et al, 1995) aseveran que “la sostenibilidad de muchos de los proyectos financiados por los (Fondos) depende (…) de los Ministerios sectoriales o de otras organizaciones del gobierno central, incluyendo sus presupuestos, materiales y provisiones, así como los salarios de los maestros, trabajadores en salud y administradores…”.

Por consiguiente, la autonomía institucional de los Fondos Sociales no sólo entrañaría el riesgo de posponer las reformas del Estado que, como tales, constituyen un componente medular del ajuste estructural (y de la segunda “vía; cfr. el apartado 4.1). Adicionalmente, la autonomía sin coordinación -con las agencias públicas estándar- comprometería la “sustentabilidad” de los programas. Por eso, últimamente el Banco hace hincapié en la autonomía con coordinación como un factor de diseño clave.

Esa articulación sería deseable por algunas razones adicionales, complementarias de la lógica financiera descrita:

Asegurar la consistencia con las políticas y prioridades sectoriales. Al respecto, la “Directiva Operacional” (BM, 1991c) asienta que “dado que (los Fondos) tienen un enfoque multisectorial y son administrados por unidades separadas, se requieren esfuerzos especiales para garantizar la congruencia (…) con las estrategias sectoriales”.
Aminorar “…el resentimiento y muchas veces la hostilidad abierta de los Ministerios hacia los Fondos de Inversión Social, cuyo personal está mejor remunerado”; y cuyos métodos usualmente suponen un desafío para “…los procedimientos tradicionales y frecuentemente muy burocratizados” de los organismos públicos estándar (Glaessner, Philip et al, 1995).
Facilitar la transferencia de las innovaciones y conocimientos producidos por los Fondos a las agencias estatales correspondientes -objetivo que últimamente ha sido muy realzado, aunque se admite que por el momento resulta de difícil implementación (Glaessner, Philip et al, 1995).

Entonces, los Fondos se encuentran transitando un camino que conduce hacia una articulación más estrecha con el orden burocrático establecido. Por ejemplo, Eduardo Mac Lean (1994) -del FIS boliviano- observa que “el Fondo Social de Emergencia no concertaba sectorialmente, porque su mandato era muy específico. (En cambio), el Fondo de Inversión Social acuerda con los Ministerios de Educación, Salud y Asuntos Urbanos…” a través de diversos mecanismos.

Empero, el reporte sobre el Africa Sub-Sahara advierte que también existen tensiones (“trade-off”) entre la autonomía y la coordinación. En efecto, subraya que la creación de lazos entre los Fondos y las agencias tradicionales conlleva “peligros considerables” como aminorar su velocidad de funcionamiento, atenuar su orientación hacia el logro de objetivos y aumentar su vulnerabilidad a dilaciones y rivalidades burocráticas, así como a presiones del sistema político.

En segundo término, la “sustentabilidad” financiera se acoplaría con la recuperación de costos, un factor de diseño vivamente recomendado y más directamente ligado con la edificación de “capacidad local”. Eduardo Mac Lean (1994) -del FIS boliviano- asegura que “el propósito de solicitar una contraparte a la comunidad es asegurar la continuidad del proyecto…” (cursivas, A.M.E.). Es decir, se trataría de movilizar recursos adicionales de carácter privado (de los “beneficiarios”), pero también públicos (sobre todo, de los municipios).

El informe sobre América Latina y el Caribe (Glaessner, Philip et al, 1995) es muy enfático al recomendar un mayor peso de esos esquemas en el funcionamiento de los Fondos. En particular, aconseja: a) la recaudación de “cuotas de usuario” para financiar los servicios (su operación, mantenimiento y eventual expansión); b) el aporte de mano de obra y materiales (por parte de las comunidades); c) y una intervención financiera “sustancial” de las municipalidades.

Al inicio, ciertos Fondos respaldados por el Banco -como el FSE boliviano, el FHIS de Honduras y el FONCODES peruano- no implantaron dispositivos de recuperación de costos. Empero, algunos lo hicieron posteriormente. Así, el FSE terminó logrando que las ONGs aportaran alrededor del 11% (de los costos de los proyectos), mientras que los municipios y grupos comunitarios contribuyeron con aproximadamente el 15%. Por su lado, el FHIS hondureño consiguió que las municipalidades cooperaran con un 12%. En el FONCODES peruano la participación comunitaria (en mano de obra y materiales) oscila entre un 5% y un 19%. Otros Fondos exigieron ese cofinanciamiento desde sus inicios: por ejemplo, los FIS salvadoreño y boliviano, así como el PRONASOL mexicano y los FISE nicaragüense y ecuatoriano.

En definitiva, en la medida que la “sustentabilidad” es un factor de diseño relativamente tardío, también lo son la recuperación de costos y el aliento de una autonomía con coordinación. Y en tanto la “sostenibilidad” es percibida como un reto prioritario, cobran relevancia los factores de diseño que la posibilitan (participación en los costos, articulación con agencias públicas estándar).

Si bien el acento en el resarcimiento de costos deriva directamente de la “sustentabilidad”, también es consistente con la estrategia de conjunto y, en particular, con el arancelamiento previsto por la reforma financiera de la segunda “vía” (cfr. el apartado 2.3). En suma, es congruente con la incorporación de mecanismos de mercado en los servicios sociales -también en algunos tramos básicos e, incluso, en programas dirigidos a la pobreza “extrema”, como es el caso de los Fondos.

No obstante, el reporte sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) previene sobre la existencia de obstáculos (para la recuperación de costos) que podrían ser “muy complejos”. Por ejemplo, el peso de una tradición de “Estado de Bienestar” que no pedía pagos para la provisión de servicios. El reporte también identifica el rol negativo de los “recursos en disminución” del gobierno, si ello implica que la infraestructura creada o rehabilitada carece de personal o insumos básicos -ante lo cual la gente podría sentirse reacia a abonar aranceles.

En síntesis, la “sustentabilidad” financiera demandaría:

una coordinación más firme con las agencias públicas regulares (costos recurrentes); y
esquemas más ligados a la construcción de “capacidad local”: una participación, sí, pero económica de los más pobres en la compensación social.

Según el Banco, la “sostenibilidad” también tendría una dimensión institucional, estrechamente relacionada con la financiera. El “Manual para la reducción de la pobreza” (BM, 1993b) opina que el “diseño institucional” es “quizás el asunto más crítico en los proyectos anti-pobreza”.

¿Por qué esa relevancia? Es que la variable institucional se asocia directamente con la edificación de “capacidad local”. Por ende, conforma un factor decisivo de la “sustentabilidad” -un dispositivo vertebral de reemplazo (del financiamiento externo). Consistiría en dos procedimientos básicos: la descentralización y la “participación popular”.

La descentralización alude a la devolución de ciertas responsabilidades y poder de decisión -en el diseño y ejecución de proyectos- a instituciones u organismos locales, públicos (municipios) o privados (grupos comunitarios, ONGs). Por eso, supone el estímulo a la “participación popular” (de los “beneficiarios”). Entonces, el Banco apunta (en los Fondos) a un modelo de política social con una descentralización y participación de alcance local, de base comunitaria y que se estructura en torno a proyectos.

Esa participación comunitaria (“popular”) habría de ser vigorosa y, además, abarcar todo el ciclo de los proyectos: identificación, diseño, implementación, monitoreo y evaluación. ¿Por qué?

Por un lado, la “participación popular” así concebida incrementaría la eficacia de las operaciones. Es decir, aumentaría su posibilidad de responder a las necesidades y preferencias de los destinatarios. Por ende, el aliento a la participación no sólo responde y se supedita a una lógica de “sustentabilidad”. También deriva de una racionalidad adicional que gira en torno a la búsqueda de eficacia.

Al respecto, “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” argumenta que “la participación activa de las comunidades es significativa por varias razones. Primero, cuando esos grupos intervienen en la selección de proyectos (…), éstos tienen muchas más probabilidades de satisfacer las necesidades de la comunidad que si son escogidos para reflejar las prioridades de una agencia gubernamental, que puede no estar al tanto de las condiciones locales”.

Por otra parte, la participación comunitaria constituiría un factor “particularmente crítico” en la recuperación de costos (BM, 1993b). En otros términos, un procedimiento propio de la “sustentabilidad” institucional (la participación) sería una condición para hacer viable la dimensión financiera -lo que manifiesta la preponderancia relativa del componente financiero sobre el institucional. En esta línea, “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” añade que el segundo motivo (que hace deseable la participación) es que “…una vez que las comunidades han desarrollado un sentido de pertenencia a un proyecto, estarán más dispuestas a intervenir en su financiamiento y garantizar que éste se mantenga y sea administrado apropiadamente”. Aún más, dicha participación podría disminuir los costos -virtud que según el reporte mencionado se habría demostrado, por ejemplo, en el PRONASOL mexicano.

En definitiva, para el Banco Mundial la participación es un medio para mejorar el rendimiento: la “sustentabilidad” (sobre todo, financiera) y la eficacia de las operaciones. Este es el sentido del énfasis del Banco en la construcción de “capacidad local” que, entonces, se asienta en cierta descentralización y participación a nivel económico y a escala local y de proyectos.

La participación y descentralización impelidas por el Banco no sólo constituyen un medio subordinado a lógicas superiores (“sustentabilidad”, eficacia). Además, conforman una matriz de participación y descentralización restringidas (Cardarelli, Graciela y Mónica Rosenfeld, 1991).

En efecto, los agentes quedan confinados a una escala acotada: local y por proyectos. Es decir, en la práctica resultan excluidos de la definición de políticas y de procedimientos claves como la selección del “menú de proyectos” -que por lo regular determina las prioridades institucionales y las propuestas locales “elegibles”.

Por ende, si bien se alienta la participación en todo el ciclo del proyecto (y no sólo en su ejecución), los agentes son recluidos a un rol de ejecución microsocial de políticas públicas de alcance nacional y centralmente diseñadas. En otros términos, se trata de una “participación en la periferia del sistema de decisiones”, “puertas adentro de las comunidades” (Cardarelli, Graciela y Mónica Rosenfeld, 1991). Una participación en la que los actores locales son de hecho escindidos del ámbito de las políticas y de lo macrosocial. Una participación que, además, es activada y sostenida por el Estado, por lo que tiende a ubicar a los agentes locales como “beneficiarios” -y no como sujetos colectivos.

¿Cómo evalúa el Banco el desempeño de los Fondos en materia de participación? Como se apuntó previamente (cfr. el apartado 4.5.1), el informe sobre el Africa Sub-Sahara (Marc, Alexandre et al, 1995) identifica una tensión entre dos objetivos:

el logro de un efecto de demostración potente y veloz, que conlleva un realce del corto plazo, así como del sector infraestructura y la creación de empleos temporales -propósito altamente jerarquizado y asociado con el apoyo a la “sostenibilidad” política del ajuste estructural; y
el fortalecimiento de la “sustentabilidad” temporal de los Fondos, que demanda un peculiar hincapié en el mediano-largo plazo, en el montaje de “capacidad local” y, en especial, en la descentralización y participación comunitaria -meta que últimamente también ha sido resaltada.

En esa línea, dicho reporte deslinda un reto adicional y asienta que “uno de los mayores desafíos que enfrentan los Fondos es la reconciliación entre las acciones de corto plazo y asuntos de más largo aliento como la sostenibilidad y la edificación de capacidad. Si bien los Fondos necesitan generar rápidamente resultados concretos, también requieren trabajar en la construcción de capacidades (locales)” . ¿Por qué se visualiza una tensión? Es que se insiste en los costos que el énfasis en la infraestructura tendría en materia de participación (cfr. el apartado 4.5.1).

Empero, el documento sobre América Latina y el Caribe (Glaessner, Philip et al, 1995) no constata costos relevantes al respecto. Por el contrario, pondera que la descentralización y la participación constituyen, probablemente, los resultados más destacados en el desempeño de los Fondos. Esa impronta optimista se expresa así: “incluso más importante (en el largo plazo) que sus logros en materia de creación de empleo o de provisión de servicios sociales, ha sido la manera en que los Fondos han sido capaces de movilizar las energías y los recursos de grupos comunitarios, gobiernos locales y ONGs, así como del sector privado, al utilizar un enfoque participativo y no descendente”.

En suma, en el discurso del Banco se configura una ambigüedad (una diferencia argumental no explícita), una evaluación disímil. Esta se enlaza con aquella tensión en el terreno de los objetivos, entre la búsqueda de un efecto de demostración y el realce de la “sustentabilidad” (temporal). Se trata de una tensión no resuelta que, además, posee impactos en el propio perfil de los Fondos.

6. HACIA UN NUEVO PERFIL DE LOS FONDOS SOCIALES

Como se indicó anteriormente, los Fondos Sociales surgieron como iniciativas de corto plazo y a término; es decir, como programas de emergencia.

Sin embargo, la mayoría han ampliado su duración y, por eso, se han inscripto en una perspectiva de mediano-largo alcance. Por ejemplo, el Fondo Hondureño para la Inversión Social fue creado en 1990 con un mandato de tres años, duración que después de prolongó a cinco (años) y luego indefinidamente.

Aún más, algunos Fondos fueron establecidos desde el inicio como programas sin fecha de terminación. En esta materia, el caso más destacado es el boliviano -en virtud de su carácter pionero y dada su influencia en la región. En efecto, el Fondo Social de Emergencia fue directamente reemplazado por el Fondo de Inversión Social, que no tiene límites de tiempo.

Por eso, el documento “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” (Glaessner, Philip et al, 1995) señala que “la distinción entre Fondos de corto y largo alcance se está tornando (…) menos significativa”.

A la vez, el Banco también ha respaldado la creación de Fondos Sociales de mediana-larga duración como el FIS boliviano, el FONCODES de Perú y el FISE ecuatoriano.

¿Por qué se dio ese cambio de perfil temporal? ¿Y por qué el Banco lo apoya?

Originalmente, los Fondos fueron diseñados como organismos a término porque se esperaba que los programas de ajuste estructural promoverían el crecimiento del empleo y de los ingresos en un plazo relativamente corto (tres a cuatro años; Glaessner, Philip et al, 1995).

Es por eso que se gestaron los Fondos Sociales; agencias que, debido a su flexibilidad institucional, tenían como función específica el logro de un impacto fuerte en poco tiempo -por lo que básicamente conformaban un dispositivo de compensación política veloz.

“Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” confiesa que dicha expectativa no resultó “realista”. Es decir, los plazos se habrían extendido y esa mejora social aún sería “relativamente modesta”. También constata que hubo otro cálculo erróneo: las “reformas” de los aparatos públicos tradicionales estarían tomando más tiempo del previsto.

Entonces, en los últimos años el Banco Mundial ha reconocido que el ajuste estructural tiene efectos adversos en los pobres (cfr. el apartado 2.2). Pero ese impacto desfavorable fue concebido como transicional, de corto plazo -por lo que se montaron medidas a término (los Fondos) orientadas a reforzar rápidamente la “sustentabilidad” política del ajuste.

Empero, a propósito de la evaluación de los Fondos Sociales ahora se admite que esa “transición” se prolonga. Y que se dilatan tales efectos negativos en los pobres. Por ende, los esquemas compensatorios tienden ineludiblemente a ubicarse en el mediano-largo plazo.

Por eso el Banco justifica la continuidad de los Fondos Sociales y, en consecuencia, su cambio de perfil (en materia de duración). De ahí que la “sustentabilidad” temporal pase a ser un desafío prioritario, con el consiguiente énfasis en sus mecanismos financieros (recuperación de costos, articulación con agencias públicas regulares) e institucionales (descentralización, participación).

Así pues, la necesidad de redefinir el perfil de los Fondos proviene de un diagnóstico y pronóstico errados, así como de una re-lectura de orden macrosocial.

Y ello gesta las tensiones antedichas, todavía no resueltas, entre los objetivos de corto plazo que justificaron el nacimiento de los Fondos como tales -afianzamiento veloz de la “sustentabilidad” política; y los de largo alcance, que ubican en primer plano el problema de la “sostenibilidad” temporal.

Y la persistencia de esas tensiones determina que la reformulación del perfil de los Fondos sea una tarea en marcha, abierta, inconclusa.

De ahí que en este rubro el informe sobre América Latina y el Caribe (Glaessner, Philip et al, 1995) se plantee, básicamente, preguntas: “la probabilidad de que la mayoría de los Fondos se conviertan en instituciones de largo plazo genera una variedad de importantes interrogantes”.

No obstante, por el momento la tendencia dominante en el Banco es procurar la conciliación entre los propósitos de corto y mediano-largo alcance, apuntando a un perfil mixto en la materia.

Es decir, se tienden a combinar -con énfasis variables- medidas de compensación política veloz con la edificación de capacidades locales; la generación rápida de empleo con un rol experimental e innovador en materia de servicios sociales; el abordaje de los “síntomas” de la pobreza con el apoyo a su reducción a largo plazo (segunda “vía”).

En otros términos, ante una “transición” que se prolonga la función específica original de los Fondos ya no sería suficiente. Así, junto a su carácter de dispositivo político tienden a cobrar más relevancia (que en el pasado) los propósitos de alivio de la pobreza en el mediano-largo plazo; sobre todo, en respaldo a las reformas sectoriales del Estado y, en particular, a los servicios sociales básicos.

Aunque aquel perfil mixto comporta tensiones e incertidumbres, a la vez el Banco ha identificado ciertos factores de diseño claros y cruciales (ya apuntados):

su papel como intermediarios financieros que no ejecutan por sí mismos las obras y servicios -un componente crítico que define la identidad de los Fondos como tales;
procedimientos “a partir de la demanda”, sobre la base de un “menú prefijado” de proyectos centralmente seleccionado (con participación del Banco);
un alto grado de autonomía institucional, lo que implica la exención de normas y mecanismos regulares del sector público para el reclutamiento de personal, así como para las adquisiciones y desembolsos;
una autonomía con coordinación (con las agencias públicas regulares) que, como tal, facilite la “sustentabilidad” financiera, transfiera innovaciones y coopere con la reforma del orden burocrático establecido;
la transparencia en las operaciones, que conlleva mecanismos estandarizados para la asignación de recursos (evitando la intervención de criterios políticos partidarios), una adecuada información pública y auditorías financieras periódicas y externas;
la recuperación de costos, como instrumento de la “sustentabilidad” financiera;
la descentralización y participación comunitaria local y por proyectos, como dispositivos de “sustentabilidad” institucional (y financiera);
el respaldo de variadas fuentes externas;
el “pluralismo político”; y
la focalización en la pobreza “extrema”.

A pesar de las incertidumbres apuntadas, “Alivio de la pobreza y Fondos de Inversión Social” se pronuncia por la continuidad del sostén que el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo prestan a los Fondos Sociales.

¿Por qué? El argumento central sigue aludiendo a la “sustentabilidad” política de los ajustes estructurales. Así, dicho reporte subraya que “…la mayoría de los países latinoamericanos todavía deben tomar o completar algunas medidas clave de ajuste estructural y reforma. Muchas de ellas tendrán un impacto particularmente severo en los grupos más pobres de la población. La continuidad de las operaciones de los Fondos ayudará a aliviar las tensiones sociales y permitirá la consolidación de las reformas”.

Ello revela que los Fondos siguen siendo percibidos, básicamente, como un dispositivo político. Entonces, la búsqueda de un impacto rápido y visible ya no sería suficiente, pero prosigue como un objetivo prioritario que justificaría a los Fondos como tales -en la medida que perduren restricciones institucionales del aparato del Estado.

A las razones políticas aludidas se añadirían motivos financieros. Si la persistencia del ajuste -y sus efectos negativos en los pobres- justificaría la continuidad de los Fondos, también obstaculizaría la disponibilidad de recursos públicos para su sostenimiento. Por eso, los aportes externos tendrían que proseguir como principal fuente financiera. Y la presencia del BM y del BID resultaría crucial para lograr el apoyo de los “donantes”, sobre todo debido a su función de “liderazgo” y coordinación (Glaessner, Philip et al, 1995).

Algunos analistas latinoamericanos también abogan por un reordenamiento de los Fondos como agencias de mayor duración. No obstante, usualmente no fundan sus argumentos en la prolongación del período “transicional” del ajuste. En cambio, se suele proclamar la necesidad de convertir a los Fondos en mecanismos de “desarrollo”. Así, sería imprescindible realizar un tránsito desde la “compensación social” (de corto plazo, que generaría empleos temporarios, pondría el acento en las obras de infraestructura y complementaría los planes de ajuste) a la “inversión social” (de mediano-largo plazo, que crearía empleos temporales, sí, pero también permanentes) .

Es cierto que el Banco Mundial tiende a aceptar una reorientación del perfil de los Fondos hacia el mediano-largo plazo; sobre todo, con una función experimental de respaldo a los servicios públicos sociales básicos, que demandaría un renovado acento en la transferencia de innovaciones a las agencias públicas estándar. Pero simultáneamente ratifica que los Fondos son centralmente “redes de seguridad”, mecanismos de compensación política. En otros términos, la razón de ser original de los Fondos Sociales continuaría justificando su existencia.

7. A MODO DE SINTESIS

7.1 EL CONDICIONAMIENTO DE POLITICAS: UNA APROXIMACION RELATIVAMENTE RECIENTE DEL BANCO MUNDIAL

En los círculos internacionales de política exterior ha comenzado a gestarse un consenso, aunque incipiente, acerca de la existencia de una agenda global, de alcance planetario. Es decir, respecto del surgimiento de problemas mundiales que trascienden las fronteras nacionales y requieren soluciones concertadas entre los Estados. Entre dichos retos se suele resaltar la importancia de la degradación ambiental, la explosión demográfica y las migraciones (hacia el Norte), la producción y tráfico de drogas ilícitas, el terrorismo internacional y la proliferación de armas de destrucción masiva, entre otros.

También se suele admitir que ello expresa un pronunciado deterioro del poder de los Estados-Nación; de su habilidad para actuar con autonomía y resolver unilateralmente aquellos desafíos. Es por eso que, en materia de política exterior, los Estados del capitalismo central han consolidado el desarrollo de aproximaciones multilaterales. Más aún, la identificación de una agenda global lleva, en algunos casos, a recalcar la necesidad de una autoridad política colectiva, de alguna forma de gobierno mundial -concepto que todavía concita serias resistencias y oposición.

Sin embargo, al deslindar cuáles son los asuntos propios de esa agenda global no se ha llamado suficientemente la atención acerca de un fenómeno peculiarmente relevante: la existencia de una globalización asimétrica. En otros términos, el desglose de esa agenda no suele incluir como tema la irrupción de una redistribución y concentración notable de poder en el capitalismo central, en sus Estados y, además, en los organismos multilaterales que controla -con la configuración de un balance francamente desfavorable al Sur.

Esa concentración es visible en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que continúa funcionando como un foro dentro del paradigma de los Estados-Nación (Trent, John, 1995). Es decir, sus acciones son en buena medida determinadas por las percepciones de los Estados miembros sobre sus intereses nacionales, más que por la identificación de requerimientos globales. Y dada aquella condensación de fuerzas, normalmente la ONU “sólo puede actuar cuando hay una concertación entre las grandes potencias” (Trent, John, 1995).

No obstante, dicha concentración es particularmente patente en las instituciones de Bretton Woods. En efecto, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han incrementado notablemente su poder, al punto de convertirse en “árbitros” que determinan cuáles países recibirán préstamos internacionales (Danaher, Kevin, 1994). Y a la vez se trata de organizaciones en las que la capacidad de decisión de cada país es proporcional al capital comprometido. Por eso el capitalismo central tiene un rol preponderante en la definición de políticas y la toma de decisiones -en agencias cuyo poder se ha visto peculiarmente reforzado.

En ese contexto, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional constituyen un dispositivo nodal para la implantación planetaria del programa neoliberal que, como tal, es instituyente del proceso de globalización económica.

Pedro Vuskovic (1994) afirma que los “ejes básicos” de ese programa se pueden resumir en: a) “…constituir a las exportaciones en la fuente fundamental de crecimiento…”; b) “reducir drásticamente el ámbito de acción del Estado y propiciar la privatización de toda suerte de actividades productivas y servicios…”; c) y respecto del corto plazo, jerarquizar por encima de cualquier otro objetivo la preservación de los “equilibrios macroeconómicos” (sobre todo, en materia de presiones inflacionarias y de las cuentas fiscales y externas). Por su lado, Enrique de la Garza Toledo (1994) mantiene que dicho programa acarrea cambios de tal magnitud que han determinado la irrupción de una “transición fundamental”, de una envergadura que el capitalismo habría transitado muy pocas veces en su historia (revolución industrial, Estado keynesiano).

El programa neoliberal es más que una propuesta económica. Se trata de un modelo integral que incluye prescripciones respecto del régimen político (un patrón democrático de raigambre liberal), la sociedad civil y sus vínculos con el Estado y, últimamente, las políticas sociales, entre otros componentes.

En el caso del Banco Mundial ese poderío incrementado, así como dicha función (propagación planetaria del programa neoliberal) se expresa en tres innovaciones básicas de su operatoria.

Hasta los ’80s, el Banco financiaba proyectos específicos (Quintana, Enrique y Janine Rodiles, 1994). Sin embargo, a mediados de la década (1980s) el Banco abandonó esa óptica y comenzó a colaborar estrechamente con el FMI en la aplicación de los programas de ajuste (Calcagno, Erik, 1993; y Rich, Bruce, 1994). Es decir, el énfasis se desplazó desde los proyectos particulares hacia el intento (mancomunado con el FMI) de rehacer las economías del Sur (Bello, Walden, 1994). Por eso se crearon los denominados “Préstamos de Ajuste Estructural” (“Structural Adjustment Loans”, SAL), que proliferaron a partir de 1982, cuando con el caso mexicano eclosionó la crisis de pago de las deudas externas. Hacia fines de los ’80s ya se habían aprobado 187 SALs.Ese cambio de enfoque determinó una innovación significativa. En efecto, el Banco comenzó a condicionar sus préstamos, herramienta que el FMI ya aplicaba desde los ’60s. Y así surgió la llamada “condicionalidad cruzada”, por la que la disponibilidad de recursos de cada organismo (BM y FMI) depende, en los hechos, del cumplimiento de los compromisos establecidos con ambos (Quintana, Enrique, 1994). Ese condicionamiento se utiliza para “inducir o forzar” la aplicación de políticas precisas; y “la dosis de persuasión o coacción es proporcional a la fortaleza o debilidad” del país en cuestión (Calcagno, Alfredo, 1993).
Por ende, esa condicionalidad -que ahora es “cruzada” y, también, más rígida y profunda (Quintana, Enrique, 1994)- supone una injerencia acentuada en los asuntos internos de los países deudores.

Desde principios de los ’90s, la globalización ha traído consigo un deterioro del principio de no intervención, norma clave que rigió las relaciones internacionales contemporáneas (Ezcurra, Ana María, 1994a). Ello dio lugar a una nueva doctrina en el campo bélico: la de “injerencia humanitaria”, que postula que la “comunidad internacional” tiene la obligación moral de intervenir en conflictos domésticos, incluso con la fuerza militar, si un Estado (o grupos dentro de él) violan los derechos humanos de sus pueblos.

No obstante, en las “democracias industriales” dicha doctrina ha dado lugar a vigorosas polémicas, aún no saldadas, acerca de la legitimidad y/o alcances de ese “derecho de injerencia”. Es decir, sobre la autoridad para una intervención internacional en asuntos domésticos de Estados soberanos.

En cambio, en esas “democracias industriales” la intensificada intromisión de las instituciones de Bretton Woods usualmente no es identificada como tal. De ahí que tampoco sea mayormente discutida ni incorporada como tema de la “agenda global”. La injerencia se produce de hecho (más que de derecho) y comporta, en la práctica, una modalidad de “gobierno global”. Es decir, una transferencia de poder político de Estados-Nación a organismos multilaterales. No se trata aquí del proceso de limitación de la soberanía emanado del surgimiento de problemas globales; sino de una soberanía limitada por el poder acumulado por organismos multilaterales que el capitalismo central controla.
Desde mediados de los ’80s, el Banco no se limitó a introducir condicionamientos. Además, se abocó a condicionar políticas globales y sectoriales, por lo que ha sido (y es) muy activo en su formulación -lo que resulta patente en el caso de la estrategia ante la pobreza, analizada en este trabajo.Si bien el Banco ha aumentado el volumen de préstamos en rubros críticos (p.e., servicios sociales básicos), los desembolsos continúan siendo un porcentaje muy bajo de la inversión pública total (de los países correspondientes, en esos rubros). Por eso el Banco resalta explícitamente que la función primordial de sus recursos es impulsar políticas. Por ejemplo, en el caso del sector educativo sostiene que “aunque el financiamiento del Banco representa actualmente alrededor de la cuarta parte de toda la ayuda a la educación, sigue cubriendo aproximadamente apenas la mitad del 1% del gasto total de los países (en la materia). Por consiguiente, la contribución principal del Banco Mundial debe consistir en un asesoramiento que tenga por objeto ayudar a los gobiernos a formular políticas educacionales…” (BM, 1995c; cursivas, A.M.E.).
Por otro lado, el caso de los Fondos Sociales manifiesta que el Banco Mundial tampoco se limita al condicionamiento de políticas generales. Además, busca intervenir con detalle en el diseño, operación, seguimiento y evaluación de los programas -e incluso en la designación de personal gerencial.
Ultimamente, el Banco no se restringió al condicionamiento de políticas, ya señalado. En efecto, desde principios de los ’90s está haciendo hincapié en la formulación y condicionamiento de políticas sociales -que son parte de la estrategia de conjunto. En otros términos, el reciente realce de dichas políticas es derivado; deviene, en buena medida, de una jerarquía superior: la reducción de la pobreza global.Ese hincapié en las políticas sociales agudiza el carácter integral del programa neoliberal, que se asocia con esa injerencia acentuada, “cruzada” (con el FMI), centrada en el ámbito de las políticas y, también, minuciosa y detallada en el terreno de los programas -como se evidencia a propósito de los Fondos Sociales.

7.2 LA RENOVACION DEL PROGRAMA NEOLIBERAL Y LOS FONDOS SOCIALES.

El programa neoliberal se ha renovado (cfr. el ítem 2). Y el Banco Mundial ha tenido (y posee) un rol protagónico en el impulso y diseño de ese “aggiornamento”, cuyo detonante fue (y es) la propagación y agudización de la pobreza en el Sur. Por ende, se configura una fase relativamente diversa del programa original. Y ello es señalado por los propios organismos financieros multilaterales, que ahora aceptan que en los primeros años de implantación de los ajustes prestaron poca atención a las posibles repercusiones adversas en los pobres -por lo que actualmente se estaría transitando una nueva etapa signada por la búsqueda de la “eficiencia social” (y no sólo económica).

A nivel de discurso, ese “aggiornamento” recalca la existencia de límites del mercado (para el combate a la pobreza). También subraya la prioridad de objetivos conducentes a una mayor equidad y retoma la noción de desarrollo, en vez de la de mero crecimiento económico. Estas son las configuraciones discursivas dominantes, y no las del paradigma neoliberal ortodoxo con su exaltación irrestricta del mercado y del crecimiento económico. Por eso, cualquier búsqueda alternativa no puede restringirse a reclamar una mayor intervención del Estado o una preocupación acentuada por el “desarrollo social” -dado que estos asuntos ya han sido rearticulados por el paradigma neoliberal renovado.

Así pues, hay un remozamiento. Sin embargo, el programa neoliberal, aunque rejuvenecido, continúa. En efecto, el núcleo de la estrategia sigue siendo el impulso de las “reformas económicas”, del “crecimiento con orientación de mercado”, de los ajustes estructurales (primera “vía”). Se trata, entonces, de un eje de política que no contiene innovaciones de peso (cfr. el apartado 2.3.1) y que, además, es definidamente prioritario -por lo que posee un efecto de subordinación de las políticas restantes (segunda “vía”, programas compensatorios).

En definitiva, el neoliberalismo “aggiornado” postula algunos ajustes parciales a un programa cuyos trazos básicos ratifica.

En buena medida, el alcance limitado de esa renovación deriva de la respuesta que se da a un interrogante central (Gurrieri, Adolfo, 1994): qué rol han jugado (y tienen) los ajustes estructurales en el origen de dicha propagación e intensificación de la pobreza. Es decir, que papel desempeñan como factor causal.

Como se anotó previamente (cfr. el apartado 2.2), el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional opinan que los impactos adversos del ajuste en los pobres son transicionales y de corto término -aunque a propósito de la evaluación de los Fondos Sociales ahora se reconoce que los plazos no resultaron tan breves como se había previsto originalmente.

Una hipótesis alternativa es que los efectos negativos del ajuste en materia de pobreza y desigualdad son de carácter estructural, inherentes al modelo y de largo plazo (Ezcurra, Ana María, 1994a). Si ello es así, es previsible el mantenimiento y aun la agudización de ese deterioro social, en la medida que el “crecimiento con orientación de mercado” ratifica los trazos centrales del paradigma económico. En esta línea, Pedro Vuskovic (1994) aduce que “la pobreza no es sólo ni tanto una herencia del pasado, que (sería) atenuada paulatinamente, sino un proceso activo de empobrecimiento, que la acrecienta constantemente…”.

¿Dónde están las novedades del “aggiornamento”? Sobre todo en las políticas sociales, que pasan a tener una mayor jerarquía y que demandarían una intervención gubernamental acentuada.

Pero como la política económica de corto plazo destaca “por encima de todo” la preservación de los “equilibrios macroeconómicos” (cfr. 7.1; Pedro Vuskovic, 1994), las restricciones fiscales derivadas impactan directa y fuertemente en el tipo de política social impulsado. Por eso se propone una reestructuración del gasto público social (segunda “vía”) que postula, como medida central, una redefinición de prioridades y una reforma financiera que focalicen el esfuerzo fiscal en los servicios básicos, mientras se alienta la incorporación de mecanismos de mercado en el conjunto y, en particular, en los segmentos superiores (p.e., universidades públicas y hospitales especializados).

El Banco presenta aquella reubicación de fondos (hacia los tramos básicos) como una cuestión de equidad (cfr. Ezcurra, Ana María, 1994a), ya que implicaría una transferencia de recursos desde los “ricos” hacia los “pobres”.

Sin embargo, esa reforma de los servicios públicos sociales es objetable precisamente desde el punto de vista de la equidad. En efecto, si el compromiso gubernamental se asienta decisivamente en los niveles básicos, mientras los tramos superiores entran a una fuerte racionalidad de mercado (arancelamiento, privatización), se conformaría una “primarización” de la oferta pública que, como tal, limitaría aún más severamente el acceso de los sectores más desfavorecidos (a los segmentos superiores). Es decir, en nombre de la equidad tendría lugar una reproducción e incluso una agudización de la desigualdad (Ezcurra, Ana María, 1994a)..

Por otro lado, el conjunto de la estrategia (“reforma económica” y del gasto social, programas compensatorios) alienta una reorganización del vínculo Estado-sociedad que de lugar a un mayor protagonismo económico y social del sector privado. Se trata de un eje que sigue siendo medular en el programa neoliberal “aggiornado”: aunque ahora se reconoce la existencia de límites del mercado (por lo que se auspicia una mayor intervención gubernamental en ámbitos específicos), la política global continúa apuntando a drásticas reducciones en el ámbito de acción estatal. Y este propósito tiene un fuerte impacto en el caso de los Fondos Sociales, que directamente excluyen al Estado de la ejecución de los programas (cfr. el apartado 4.2).

A la vez, y en la medida que la “transición” se prolonga, los Fondos Sociales tienden a situarse en el mediano-largo plazo (cfr. el ítem 6) -lo que conlleva una redefinición (todavía no resuelta) de su perfil.

Cuando se incorpora ese horizonte de mediano-largo plazo, el Banco tiende a acentuar la función de los Fondos como instancias experimentales, gestadoras de innovaciones en apoyo a los servicios sociales básicos. Es decir, se desdibuja el rol propiamente compensatorio; y se refuerza un papel de respaldo a la reestructuración del gasto público social y a las reformas sectoriales que la acompañan. Por ende, en esta función los Fondos tienden a robustecer aquella “primarización” inherente a la segunda “vía”.

Empero, y a pesar de esa prolongación temporal, en el Banco continúa prevaleciendo la idea de que los Fondos se justifican como tales por su inserción en el corto plazo. Es decir, debido a su función de compensación política veloz, dirigida a mejorar la “sustentabilidad” (política) del ajuste estructural.

Así pues, en la política impulsada por el Banco Mundial (hacia los Fondos) la compensación social (de corto plazo) se subordina, en buena medida, a una lógica política. Y sus componentes no compensatorios -más recientes- se subordinan a una estrategia que puede comportar un agravamiento de la inequidad.

BIBLIOGRAFIA

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COPYRIGHT © 1996-2010 BY DRA. ANA MARÍA EZCURRA, ALL RIGHTS RESERVED. THIS TEXT MAY BE USED AND SHARED IN ACCORDANCE WITH THE FAIR-USE PROVISIONS OF U.S. COPYRIGHT LAW. ANY USE OF THIS TEXT ON OTHER TERMS, IN ANY MEDIUM, REQUIRES THE CONSENT OF THE AUTHOR AND THE PUBLISHER, THE INTERNATIONAL INSTITUTE OF DEVELOPMENT.
2. La pobreza como problema de seguridad global
2.1 Un asunto prioritario
2.2. Pobreza e inestabilidad mundial
3. La pobreza extrema: población objeto del Banco Mundial
3.1 Notas sobre los métodos de medición
3.2 Algunas estimaciones acerca de la pobreza en el Sur y en América Latina
4. La lectura causal. El porqué de la expansión de la pobreza
4.1 Los ajustes estructurales y su impacto adverso en los pobres
4.2 Una visión alternativa. El caso de la pobreza en Argentina
4.2.1 La pobreza: una tendencia estructural. Perfil, incidencia y evolución en el período 1974-1988
4.2.2 Algunos efectos de la hiperinflación
5. Una política remozada. El Banco Mundial y la estrategia de “dos vías”
5.1 Crecimiento económico y reducción de la pobreza
5.2 Los servicios sociales básicos. Las prioridades del gasto público y la falacia de la “equidad”
5.3 Notas sobre el sector educativo
6. Los programas compensatorios y sus límites
7. Comentarios finales. La renovación del discurso neoliberal
Bibliografía

PRESENTACION

En los últimos años, el Banco Mundial (BM) ha dado una prioridad notable al sector educativo como tal. Adicionalmente, ha formulado un conjunto de políticas que apuntan a una reforma integral, del conjunto del sector y, por ende, de sus diversos niveles y modalidades. Así, ha establecido ciertas prioridades internas (dentro del sector), entre las que destaca un marcado énfasis en la educación básica.

Aquella prioridad (de la educación), así como algunos de los componentes más importantes de dichas políticas sectoriales, derivan de una prioridad y una estrategia más generales que el Banco ha trazado ante la cuestión de la pobreza. En otros términos, ciertas propuestas educativas medulares (del BM) no pueden ser cabalmente comprendidas si no se consideran y conocen sus principales posturas ante la expansión e intensificación de la pobreza en el Sur.

El propósito de este artículo es, precisamente, mostrar esa articulación (educación-pobreza), en el contexto de un estudio más pormenorizado sobre los principales diagnósticos y políticas postulados por el Banco en materia de pobreza. A la vez, se ha considerado conveniente incluir un análisis que siente algunas hipótesis explicativas acerca del creciente poder del BM en la definición y condicionamiento de “políticas sociales” (entre ellas, la educativa) en el Sur -reflexión con la que se inicia el artículo.

GLOBALIZACION, DEMOCRACIA Y ORGANISMOS FINANCIEROS MULTILATERALES

La globalización es un fenómeno complejo que no se limita al terreno económico, si bien éste es el más resaltado y estudiado por la literatura en la materia. En efecto, la globalización también exhibe dimensiones culturales, ideológicas, políticas y de seguridad -campos en los que se constatan procesos y cambios sumamente relevantes, con fuertes impactos en la escena mundial.

En este ítem se lleva a cabo un diagnóstico, breve y preliminar, sobre algunas tendencias de la globalización en el ámbito político, a nivel de ciertos actores (el papel de los Estados), estrategias externas (multilateralismo), normas que rigen las relaciones mundiales (el principio de no injerencia) y vínculos Norte-Sur.

Los procesos de globalización poseen un efecto político singularmente relevante: están provocando un claro detrimento del poder y la autoridad de los Estados-Nación. Es decir, corroen la habilidad de los Estados para actuar autónomamente, lograr sus objetivos y controlar los acontecimientos. En parte, ello ocurre porque emergen desafíos que no pueden ser resueltos unilateralmente: se necesita la cooperación de otros Estados. Este proceso es patente en el caso de los denominados actores y riesgos trasnacionales, tan resaltados en los últimos años por el “establishment” castrense y político de EEUU y, en general, por las potencias del capitalismo avanzado. Por ejemplo, el terrorismo internacional, la proliferación de armas de destrucción masiva, la producción y tráfico de estupefacientes, el deterioro ambiental, las migraciones masivas (especialmente, hacia el Norte desarrollado) y la propagación de la pobreza.

Por su lado, esa tendencia al deterioro del poderío estatal tiene impactos en las estrategias de política exterior, peculiarmente visibles en el capitalismo central. Así, aquellos límites a la actividad unilateral (y a su eficacia) están generando una marcada primacía del multilateralismo en las posturas externas de las “democracias industriales”. Tal preponderancia es muy notable en EEUU: comenzó a gestarse en la segunda administración Reagan y quedó consolidada durante la gestión Bush, lo que implicó un vuelco de la visión neoconservadora original -definidamente propensa al unilateralismo.

Ese predominio de las aproximaciones multilaterales condiciona otra tendencia emergente y de peso: el creciente poder de las organizaciones internacionales que el Norte avanzado controla; en particular, el Consejo de Seguridad de Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la denominada banca de desarrollo: sobre todo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM).

Entonces, ese poder incrementado de ciertas agencias multilaterales tiene bases objetivas, asociadas con los mencionados efectos políticos de la globalización.

No obstante, se trata de un fenómeno sobredeterminado, ocasionado por factores diversos aunque convergentes. Así, en el caso de EEUU a la globalización se añaden ingredientes como las restricciones fiscales, que impulsan una estrategia que apunta al logro de “cargas” o “presupuestos compartidos” (con otros Estados). También se agrega la búsqueda de legitimidad, más accesible si las intervenciones militares o los condicionamientos de políticas se llevan a cabo desde organismos multilaterales (y no a partir de decisiones clara y formalmente unilaterales).

Asimismo, ese poderío en ascenso conlleva consecuencias de fuste. En efecto, aquellas organizaciones internacionales están adoptando un papel “extraordinariamente activo” (Coraggio, José Luis, 1994b) en la formulación y el condicionamiento de las políticas gubernamentales de los países “en desarrollo” (según la terminología de las agencias financieras multilaterales), proceso que ahonda el deterioro del poder político de esos Estados.

Por otro lado, el discurso predominante sobre la globalización suele tener una función encubridora. Así, el imaginario de un único mundo interdependiente tiende a ocultar la presencia de una intensa asimetría en las relaciones internacionales, con una notable concentración de poder en el capitalismo avanzado (y en sus Estados, a pesar del debilitamiento ocasionado por la globalización). Es decir, se trata de una globalización asimétrica que, como tal, configura un balance de poder francamente desfavorable a los países del Sur.

Esa disparidad ha sido reforzada por dos procesos:

el colapso de la Unión Soviética, que ha producido la pérdida de contrapesos mundiales y ha acentuado una persistente crisis de paradigmas o modelos de sociedad alternativos;
la revolución tecnológica, que ha transformado fuertemente el eje de la acumulación de capital, centrado ahora en la intensidad del conocimiento.

Dicha concentración de poder (en el capitalismo central y en los organismos internacionales que controla) se ensambla con otro efecto político crucial de la globalización: el deterioro del principio de no intervención.

En efecto, la globalización está erosionando una norma clave que rigió las relaciones internacionales contemporáneas: la distinción entre asuntos externos e internos de los Estados. Según este precepto, las cuestiones domésticas son de exclusiva jurisdicción de los países correspondientes. En otros términos, las acciones de los gobiernos dentro de sus fronteras quedarían fuera del límite de la actividad de otros Estados. Por eso, aquella norma trajo consigo el principio de no intervención o no interferencia en los asuntos internos -regla que expresa una lógica de soberanía (de los Estados nacionales).

Empero, la globalización empalma con un cambio sustancial en la óptica del capitalismo central y, en particular, de EEUU en la materia. Así, ahora se pondera que la forma en que un Estado maneja sus cuestiones domésticas puede influir directamente en la seguridad internacional y afectar los intereses de las potencias avanzadas. Por ende, el principio de no intervención queda en entredicho. Y tal perspectiva se está implantando progresiva y vigorosamente en diversos organismos internacionales y regionales, por lo regular con el argumento de proteger la democracia y los derechos humanos. Así pues, éstos pasan a ser considerados asuntos de legítima jurisdicción internacional. En consecuencia, ciertas intromisiones externas (que proliferaron de hecho en este siglo) ya no podrían ser ponderadas como la violación a una norma, sino como actividades lícitas. En definitiva, el cambio se da, básicamente, en el terreno de la justificación, en el ámbito normativo.

Ultimamente, dicho menoscabo del principio de no intervención plasmó, ahora en el campo bélico, en una nueva doctrina: la de “injerencia humanitaria”. Según ésta, la “comunidad internacional” tiene la obligación moral de intervenir en conflictos domésticos, incluso con la fuerza militar, si un Estado (o grupos dentro de él) violan los derechos humanos de sus pueblos. En tal visión, el concepto de soberanía y el principio de no interferencia serían restricciones políticas prescindibles. Esa doctrina tuvo su primera aplicación práctica en la operación “Restore Hope” (“Restaurar la Esperanza”), que la administración Bush lanzó en Somalia (diciembre de 1992); y una cabal manifestación en la injerencia en Haití (1994, que repuso en el gobierno al presidente J.B. Aristide), que se distinguió por articular férreamente ambas líneas de legitimación (democracia y derechos humanos).

Entonces, una nota distintiva de la evolución más reciente de la escena internacional es el realce de la noción de democracia (y de derechos humanos) como argumento de justificación de un renovado internacionalismo intervencionista que busca legitimarse como tal.

No obstante, dicha doctrina ha sido (y es) materia de una enérgica polémica, particularmente notable en EEUU. En 1994, la expresión más destacada de esa controversia estuvo dada por la vigorosa oposición de buena parte del partido Republicano a la intervención norteamericana en Haití, firmemente impelida por la administración Demócrata del presidente Clinton.

Empero, el debate sobre la “injerencia humanitaria” se inscribe en una discusión más amplia, acerca de la naturaleza y alcance de las llamadas “operaciones de mantenimiento de la paz” y de la “seguridad colectiva” (Ezcurra, Ana María, 1994a). En definitiva, se polemiza sobre el papel de la Organización de las Naciones Unidas en materia militar en la post-guerra fría. Al respecto, va ganando terreno la idea de que es imprescindible preservar cierta autoridad y autonomía de los Estados-Nación del capitalismo central (ya lesionadas por la globalización) en una estructura de seguridad colectiva que se impele, sí, pero con algunos límites -ponderados como necesarios para determinar en cada caso si se encuentran en juego intereses nacionales que, como tales, constituirían un requisito ineludible para comprometer tropas propias.

Entonces, las élites dirigentes de EEUU y del capitalismo avanzado aún están definiendo las relaciones entre la seguridad colectiva y los Estados-Nación, entre los intereses internacionales y nacionales.

Por eso, resultan apresurados (y relativamente infundados) los diagnósticos que avizoran una marcha inexorable hacia alguna forma de “gobierno global”. En efecto, si bien es cierto que algunos organismos internacionales registran un singular incremento de poder e incidencia, también es verdad que en las “democracias industriales” se va imponiendo la tesis de resguardar márgenes significativos de autonomía para sus Estados -en pro de la protección de los correspondientes intereses nacionales, sobre todo en el terreno bélico.

Como se indicó, la polémica ha sido (y es) ardua en materia militar. En cambio, no se vislumbran controversias de peso respecto de otra tendencia asociada con la globalización (y la declinación del principio de no injerencia): los intentos del Norte avanzado por influir en los modelos de sociedad internos vigentes en el Sur y en el ex ploque comunista.

En EEUU, ese esfuerzo plasma en una “idea fuerza” adicional (que se añade al enfoque multilateral) de la política exterior norteamericana en la post-guerra fría: la de liderar la expansión de la democracia en el planeta. Esta es otra prioridad externa trazada inicialmente por la administración Reagan y afianzada durante la gestión Bush (con la denominación de “democratización global”), que luego fuera recuperada por el gobierno Demócrata de W. Clinton (con la etiqueta de “alianza global para la democracia”). Así pues, se trata de otro eje de política exterior poco vulnerado por los disensos y desequilibrios emanados de la irrupción de la post-guerra fría. Por eso, configura una estrategia bipartidaria consolidada y de largo plazo.

En dicho marco, la idea de democracia va más allá del mencionado carácter de argumento de legitimación de la injerencia. En efecto, alude a un modelo de sociedad integral que se pretende propagar a escala internacional, en un empeño de homogeneización planetaria. Es decir, se procuran condicionar las formas en que las sociedades se organizan, por lo que los objetivos trascienden el mero cobro de las deudas externas. Entonces, el deterioro del principio de no intervención se agudiza y afianza un escenario de soberanía limitada (para el “mundo en desarrollo”) y asimetría acentuada en los vínculos internacionales.

En ese registro, la noción de democracia no se limita al ámbito político; también abarca el estímulo de reformas económicas de libre mercado en un marco capitalista, tan realzadas en los últimos años por el Norte avanzado como proyecto de alcance mundial. Por eso se configura un programa de índole integral.

En definitiva, se busca influir básica (aunque no exclusivamente) en el régimen político (con un patrón democrático de raigambre liberal) y en las estrategias económicas. Se trata del modelo de “democracia de libre mercado”, que constituye el núcleo del legado neoconservador en la escena internacional.

En efecto, es posible sostener la hipótesis de que la “revolución conservadora” estadounidense, que alcanzó expresión estatal con la primera administración Reagan e incluyó tendencias internas (como el neoconservadorismo y la “nueva derecha”), ha declinado como tal. Empero, algunas ideas claves de la agenda neoconservadora siguen modelando el mundo. Es el caso de ese modelo de “capitalismo democrático” y el llamado a su propagación universal (tema clave del neoconservadorismo original).

Es en dicho afán de homogeneización planetaria donde los organismos financieros internacionales tienen un papel preponderante y una incidencia en ascenso, ensamblada con su creciente capacidad de formular y condicionar políticas gubernamentales en el Sur y en el ex bloque comunista. A la vez, la actividad reciente de esas organizaciones revela que en los últimos años no sólo se pretende influir en los ámbitos señalados (régimen político, estrategias económicas). Así, también se procuran condicionar políticas sectoriales como las de educación y salud (lo que refuerza la índole integral del esfuerzo). Por eso, el dato más novedoso en los últimos tiempos es este empeño por imponer “…lineamientos estandarizados para reformar las políticas sociales” de los países “en desarrollo” (Coraggio, José Luis, 1994b).

La banca multilateral expresa los intereses y estrategias del capitalismo avanzado. En efecto, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (al igual que el Banco Interamericano de Desarrollo) son organizaciones en las que el poder de decisión de cada país es proporcional al capital comprometido. Por ejemplo, en el Banco Mundial el Grupo de los Siete (EEUU, Canadá, el Reino Unido, Francia, Japón, Italia y Alemania) acumulan casi el 50% de los votos (EEUU, 17.3%; Calcagno, Alfredo, 1993). Por consiguiente, el rol del capitalismo central es crucial en la definición de políticas y en la toma de decisiones de la banca de desarrollo.

A la vez, la crisis de la deuda externa robusteció marcadamente el poder de esas agencias financieras multilaterales; es decir, su capacidad de influir (en) y controlar las opciones económicas de los países deudores.

El economista argentino Alfredo Calcagno (1993) apunta que “… se instituyó un mecanismo de negociación tendiente a evitar que la crisis de pago de los países endeudados se propagara al sistema internacional”. En efecto, esa crisis -que eclosionó en México en 1982- dio lugar a una potente asociación del capitalismo central; un “club de acreedores” que logró articular con éxito a la banca privada y a los gobiernos de los países desarrollados, con la participación activa del FMI y del BM que se convirtieron en co-gestores de los “ajustes estructurales”: el modelo económico con el que se encaró la situación y que se impuso de manera generalizada. En esta línea, Alfredo Calcagno agrega (mimeo, s/f) que “el factor desencadenante de la crisis de los años ochenta fue la deuda externa”, y que el instrumento utilizado “…para orientar y administrar las economías” estuvo dado por “los programas de ajuste”.

En parte, esa implantación generalizada (de los ajustes) se dio porque los préstamos de la banca multilateral se usaron (y utilizan) como una herramienta para condicionar las políticas domésticas de países notoriamente debilitados (por aquella crisis).

Esa aptitud de forzar decisiones determinó que los acuerdos con la banca multilateral se transformaran en un requisito, ineludible y previo, para que los países endeudados pudieran acceder a otras fuentes de capital. Ello produjo un incremento aún mayor del poder de esos organismos que, por lo tanto, excede a su potencialidad financiera directa. Al respecto, el economista argentino J. L. Coraggio (1994b) apunta que “el poder de los organismos multilaterales sobre los gobiernos de los países en desarrollo está dado marginalmente por su aporte financiero (…). Lo decisivo es su capacidad para incidir en las relaciones económicas internacionales (por ejemplo, vinculando el acceso al mercado de capitales con la firma de acuerdos previos con el FMI o el BM, que imponen la política económica y los parámetros de la relación Estado/sociedad: equilibrio fiscal, desregulación, privatización, descentralización)”. Posteriormente, dicho poder se afianzó aún más en virtud de la acelerada impronta multilateral que la globalización provoca en las estrategias externas de los países centrales.

Ese poderío ampliado (de la banca de desarrollo) no sólo se asocia con la globalización a través del multilateralismo. También entronca con su carácter asimétrico (ya mencionado) y además, con su naturaleza inequitativa. En efecto, se constata una agudización y aceleración notable de la brecha Norte-Sur, que fuera debidamente documentada por la propia ONU a través del “Informe sobre el desarrollo humano” 1990 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Esa globalización inequitativa ha dado lugar a una expansión e intensificación considerables de la pobreza en el Sur, proceso que se precipitó desde los ’80s hasta la actualidad. En el caso latinoamericano, Alfredo Calcagno puntualiza (s/f) que “…se avanza hacia sociedades duales, profundizándolas en las regiones en que ya existían e implantándolas en donde había una cierta homogeneidad social”.

Así pues, dicha propagación (de la pobreza) coincide con la difusión planetaria de esas políticas de libre mercado (impelidas por la banca de desarrollo) que, como tales, son instituyentes de la globalización. Por ende, ésta no sólo es una tendencia estructural, sino también el objetivo y resultado de estrategias que apuntan a la apertura de los mercados mundiales. El capitalismo avanzado es el actor central en el impulso de tales políticas (responsables de aquel agravamiento de la exclusión social y del empobrecimiento). No obstante, ha comenzado a tomar nota de la pobreza como un nuevo y grave reto de alcance internacional. Y la banca multilateral ha asumido el tema de manera protagónica -en concordancia con su renovado poderío respecto de los países del Sur.

LA POBREZA COMO PROBLEMA DE SEGURIDAD GLOBAL

Un asunto prioritario

La pobreza en el Sur es un ámbito de interés y preocupación para un número creciente de organismos internacionales y regionales. Es el caso de diversas agencias de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la banca multilateral (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros) y la Organización de Estados Americanos (OEA).

Por lo regular, esas organizaciones coinciden (aunque con matices) en que en los ’80s tuvo lugar una expansión e intensificación de la pobreza a escala planetaria y, en particular, en el Sur. También acuerdan en que se trata de un fenómeno incompatible con la paz mundial que, por consiguiente, es ponderado como un desafío global y un asunto prioritario.

En esta materia hizo punta el Banco Mundial (BM), que desde mediados de los ’80s se ocupó del asunto. Y en 1990 publicó su afamado “Informe sobre el desarrollo mundial: la pobreza” (IDM; acerca del problema en el “mundo en desarrollo”), en el que se señala que “ninguna tarea debería tener más prioridad para los políticos del mundo que la reducción de la pobreza global. En la última década del siglo permanece como un problema de dimensiones pasmosas” (BM, 1990a).

Desde entonces, la disminución de la pobreza es considerada el “objetivo fundamental” y la “misión básica” del Banco. Así, en 1991 Barber Conable -por la época presidente del BM- sostuvo que “la misión básica del Banco, y el núcleo de su programa de asistencia, es la reducción de la pobreza. El mandato global (del BM) de promover el desarrollo surge de ese imperativo fundamental” (BM, 1991a). Posteriormente, su sucesor Lewis Preston asentó que “el objetivo fundamental del Banco Mundial es alcanzar una reducción sostenida de la pobreza en el mundo en desarrollo. Este es el punto de referencia a través del cual debería ser juzgado nuestro desempeño…” (BM, 1993a).

En este contexto, el BM publicó (y sigue editando) una serie de documentos abocados a la problemática. El “Informe…” (IDM) de 1990, ya mencionado, articuló una estrategia general para encarar el asunto. En 1991 se lanzó “Assistance strategies to reduce poverty” (“Estrategias de asistencia para reducir la pobreza”, 1991a), que fijó lineamientos acerca de cómo aplicar el Informe 1990 en el contexto del Banco. Luego se elaboró una “Directiva operacional” (“Operational directive”, OD 4.15, 1991c) y el “Poverty reduction handbook” (“Manual para la reducción de la pobreza”, 1993c), que tenían la finalidad de orientar al “staff” del BM en la ejecución de esa política. En 1993 también se difundió “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (“Implementing the World Bank strategy to reduce poverty”, 1993a), que revisa las acciones del Banco para “apoyar a los países” (en la puesta en práctica de la estrategia planteada). El mismo objetivo anima a “La reducción de la pobreza y el Banco Mundial. Progreso en el año fiscal 1994” (“Poverty reduction and the World Bank. Progress en fiscal 1994”), publicado en 1995.

A partir de 1990. ese impulso del BM se expandió a la denominada “comunidad de donantes” (organismos multilaterales, agencias de ayuda nacionales) que comenzaron a redefinir sus estrategias de asistencia desde el punto de vista del alivio de la pobreza (Ferroni, Marco, 1991).

En dicha “comunidad” el BM posee un rol destacado y un peso decisivo debido a su poder financiero (y a su aptitud para condicionar políticas) y, también, en virtud de su capacidad de análisis (que plasma en múltiples investigaciones empíricas y estudios diagnósticos) y de formulación de estrategias. De ahí la importancia de una indagación que centre su atención en las políticas de este organismo financiero multilateral en materia de pobreza.

Pobreza e inestabilidad mundial

En buena medida, la pobreza es valorada como un asunto prioritario en tanto es percibida como un riesgo de seguridad de alcance planetario.

En este sentido, son ilustrativas algunas expresiones volcadas en un foro sobre “Reforma social y pobreza” que en 1993 se llevara a cabo en Washington, con el patrocinio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) .

Allí, Federico Mayor Zaragoza -Director General de la UNESCO- sostuvo que “…la pobreza es un factor de inestabilidad” y “…un problema de seguridad a escala internacional”. Por su lado, Enrique Iglesias -presidente del BID- alertó acerca del riesgo de “explosiones sociales” en América Latina; y su asesor Louis Emmerij diagnosticó la existencia de una “bomba de tiempo social” en el subcontinente. Además, Joao Baena Soares -entonces Secretario General de la OEA- advirtió que “…si no hay una acción inmediata y concertada, el desborde de las demandas sin respuesta agotará las posibilidades de solución”; y que “…la creciente pobreza se opone a la consolidación de la democracia”.

Así pues, se establece un vínculo directo entre pobreza e inestabilidad política. Son múltiples las manifestaciones de los organismos multilaterales en este sentido. Otro ejemplo es el documento preparatorio de aquel foro (Washington, BID-PNUD, 1993). Allí también se remarca que lo que actualmente está en cuestión es la “gobernabilidad” o “sustentabilidad” política del modelo, de las “reformas económicas”. En este sentido, se apunta que “…es la viabilidad misma de las reformas económicas (…) lo que está en riesgo”. Añade que se ha creado un escenario “…en que la viabilidad de los programas de liberalización depende cada vez más de la calidad de los procesos políticos y, por lo tanto, de la gradual reducción de las principales inequidades sociales”.

Por su lado, diversos funcionarios del BM y del FMI han señalado reiteradamente que la pobreza puede restar respaldo público a las estrategias de ajuste económico. Es decir, se plantea el problema de la legitimidad y la gestación de consenso, peculiarmente relevantes en el caso de regímenes democráticos -ya que fundan esa viabilidad política del modelo económico. De ahí el auspicio de programas con propósitos compensatorios, como la ayuda alimentaria o los empleos públicos de emergencia para paliar la desocupación. Por ejemplo, en su “Informe sobre el desarrollo mundial” de 1991, el BM apunta que “éste es un objetivo meritorio en sí mismo, pero también puede ayudar a mantener el apoyo público al ajuste” (BM, 1991b). Por su parte, Michel Camdessus -Director Gerente del Fondo Monetario Internacional (FMI)- mantuvo que “…la distribución equitativa de los frutos del progreso económico hará que el ajuste cuente con mayor aceptación social y política, lo cual lo hará más viable y sólido” (BID-PNUD, 1993).

En definitiva, la pobreza es percibida como un riesgo de seguridad en tanto:

puede originar conflictos sociales;
y poner en entredicho la legitimidad y viabilidad política del modelo económico; y, en este sentido, obstaculizar el proceso de globalización (de los mercados) .

En rigor, ya hace tiempo que los altos mandos castrenses norteamericanos y, en particular, los ligados con América Latina, vienen llamando la atención sobre los efectos potencialmente devastadores de los ajustes económicos y, en general, acerca de la pobreza como un problema de seguridad -en tanto puede ser fuente de conflictos extendidos y base de redivivos intentos insurgentes. Esas predicciones se vieron confirmadas en el subcontinente por diversas explosiones sociales (relativamente localizadas y episódicas) y, en particular, por el alzamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, que irrumpió en México en enero de 1994 (Ezcurra, Ana María, 1994a; De Lella, Cayetano y A. M. Ezcurra, 1994). Así pues, el “establishment” castrense norteamericano es otro actor relevante (y pionero en la materia) que subraya la cuestión de la pobreza como desafío de seguridad.

Además, la pobreza es percibida como un riesgo por razones demográficas, asociadas con las crecientes presiones migratorias sobre el Norte. Como sostiene crudamente el BM en su “Informe sobre el desarrollo mundial” de 1991: “en el tiempo que toma leer este párrafo, alrededor de cien niños habrán nacido -seis en los países industriales y noventa y cuatro en naciones en desarrollo. Aquí se ubica el desafío global. Más allá de la evolución de las economías avanzadas, la prosperidad y seguridad mundial a largo plazo -por la fuerza de los números- dependen del desarrollo (la reducción de la pobreza). En los próximos veinticinco años, el 95% del incremento de la fuerza de trabajo a escala mundial se dará en el mundo en desarrollo”.

En suma, la pobreza es ponderada explícitamente como un desafío de seguridad global. Se trata de un concepto de seguridad amplio, consonante con la evolución de la categoría en el pensamiento estratégico estadounidense (Ezcurra, Ana María, 1993). Así, la noción se encuentra en un proceso de expansión. Ahora no sólo abarca riesgos asociados con Estados, sino también amenazas subestatales y trasnacionales (globales, como el deterioro ambiental, la proliferación de armas de destrucción masiva, la pobreza y las migraciones masivas). Adicionalmente, la categoría ya no solamente considera desafíos de orden bélico y, entonces, incluye otros de naturaleza no-militar (demográficos, ecológicos, sociales, políticos).

LA POBREZA EXTREMA: POBLACION OBJETO DEL BANCO MUNDIAL

Notas sobre los métodos de medición

Tantos desvelos derivan de una evidencia contundente: la expansión e intensificación acelerada de la pobreza en en buena parte del Sur, desde los ’80s hasta la actualidad -asunto sobre el que hay acuerdo entre los principales organismos internacionales (aunque con matices).

No obstante, emergen diferencias a la hora de hacer cálculos; es decir, al momento de estimar las magnitudes del fenómeno. Así pues, despuntan disensos en el campo diagnóstico.

Esas distancias derivan directamente de los métodos de medición empleados. En efecto, existen varias alternativas metodológicas; y esa diversidad suele conducir a resultados singularmente dispares.

Por el momento, en América Latina predominan dos métodos: el de la Línea de la Pobreza (LP) y el de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) que, a su vez, poseen variantes internas (por lo que la diversidad se amplía).

El de la Línea de la Pobreza (más sensible a las fluctuaciones de las remuneraciones reales) regularmente se basa en los ingresos monetarios. Existen varios procedimientos de cálculo. En América Latina, usualmente se estima un ingreso monetario mínimo para cubrir una Canasta Básica de Alimentos (gasto alimentario para un mínimo de nutrición). Tal ingreso delimitaría la denominada “línea de indigencia” (LI). Para apreciar el costo monetario de las otras necesidades básicas (no alimentarias), se lleva a cabo un cálculo indirecto (en base a la proporción que el rubro alimentos tendría en el gasto total de los hogares). Para ello se multiplica la “línea de indigencia” por un factor o coeficiente de expansión, que en América Latina oscila entre 2.0 y 2.5 (aproximadamente el doble del presupuesto necesario para adquirir esa dieta alimentaria mínima). Esta sería la “línea de pobreza” (LP). Usualmente, la Canasta Básica se determina con los hábitos de consumo del primer segmento de hogares que satisface los requerimientos nutricionales establecidos que, por lo regular, se fijan a partir del criterio de expertos (por lo que suelen cubrir un umbral mínimo de necesidades calóricas y proteicas).

El especialista Julio Boltvinik -del Colegio de México, hasta 1991 director del “Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza” del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)- sostiene que el método conlleva una visión parcial y una subestimación (Boltvinik, Julio, 1991 y 1992). Afirma que la aproximación LP como tal, en cualquiera de sus variantes, procede como si la satisfacción de necesidades básicas dependiera sólo del ingreso privado de los hogares, cuando intervienen factores adicionales como el acceso a servicios gubernamentales. Además, apunta que la versión CBA (Canasta Básica Alimentaria) plantea problemas adicionales como la definición de indigencia, que estima inaceptable: hogares que no podrían satisfacer sus necesidades alimentarias aun dedicando a ello todo su ingreso. Tal restricción (todo el presupuesto sólo a comida) es empíricamente inviable, dado que los más pobres también requieren gastos mínimos no alimentarios (p.e., para cocinar, vestimenta y transporte para trabajar o buscar empleo). Por eso, el autor concluye que lo que esta variante (CBA) considera una “línea de pobreza” sería, más bien, una de indigencia o pobreza extrema.

Por su lado, el método de Necesidades Básicas Insatisfechas no se refiere al ingreso de los hogares, sino que busca medir directamente las manifestaciones materiales que muestran la falta de acceso a ciertos bienes y servicios básicos. Aquel autor puntualiza que, de hecho, la aplicación de este método en América Latina se circunscribe a muy pocas variables (necesidades básicas) como hacinamiento, viviendas inapropiadas (por sus materiales), mal abastecimiento de agua, carencia (o inadecuación) de los sistemas de eliminación de excretas e inasistencia de menores a la escuela primaria. Regularmente, los datos son tomados de información censal, aunque se suele seleccionar sólo una parte del universo de indicadores disponibles (en ella). J. Boltvinik mantiene que esta aproximación también conlleva una visión parcial y una subestimación. En efecto, se limita a escasos componentes y excluye necesidades esenciales como alimentación, salud y otras.

En definitiva, los instrumentos cuantitativos más usuales tienden a subestimar las magnitudes que pretenden valorar. Ante ello, algunos especialistas intentan crear métodos renovados que corrijan tal subvaloración. Es el caso de la denominada Medición Integrada de la Pobreza (MIP), que comenzó a desarrollar el “Programa Regional para la Superación de la Pobreza” (del PNUD). Este presentó el método en la II Conferencia Regional sobre la Pobreza en América Latina y el Caribe (Quito, 1990), cuyo documento final propone “recomendar y promover el uso del método MIP en los países de América Latina y el Caribe…” (Declaración de Quito, 1991).

Aquel enfoque renovado tiene un antecedente en algunas innovaciones metodológicas llevadas adelante en la “Investigación sobre Pobreza en Argentina” (IPA, del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INDEC). En efecto, en 1985 Luis Beccaria y Alberto Minujin (INDEC, 1985) hicieron un estudio pionero en el subcontinente (sobre el Conurbano de Buenos Aires) cuya originalidad fue que concertó ambas perspectivas (NBI y LP). El trabajo sacó la conclusión de que los dos métodos medían fenómenos distintos y por eso podían combinarse. En estudios posteriores de la IPA (p.e., Minujin, Alberto y Pablo Vinocour, 1989a) se avanzó y sostuvo que con el criterio NBI se estaría detectando a los “pobres estructurales” (que poseen una vivienda deficitaria o un bajo nivel educativo), mientras que con el método LP se deslindaría a los hogares “pauperizados” (básicamente “nuevos pobres”, cuyos ingresos son inferiores a la LP, aunque por lo regular no tienen las carencias propias de los “estructurales”).

El Banco Mundial utiliza, por un lado, el método de la línea de pobreza; una medida que considera útil como punto de partida para el análisis, ya que permitiría una visión rápida acerca de las dimensiones del problema (separando a los pobres de los que no lo son) . El Banco también procede a deslindar una Canasta de Consumo Básica, asentada en la comida necesaria para una ingesta calórica mínima. Con ello, el BM agrava el problema de subestimación inherente al enfoque LP, ya que -como apunta J. Boltvinik (1994)- “…reduce los requerimientos nutricionales a calorías, lo cual va contra todas las recomendaciones de la FAO/OMS…”. Por otra parte, el BM examina los precios de los alimentos que constituyen la dieta usual de los pobres, mientras que en América Latina la Canasta Básica se funda en los hábitos de consumo del primer estrato de referencia no pobre en términos alimentarios. Por ende, el BM sigue agravando ese problema de subvaloración de la pobreza.

Empero, el Banco aprecia que el método LP es insuficiente, ya que la pobreza no se mediría adecuadamente si solamente se ponderaran los ingresos (o el consumo), postura compartida con aquellos que en América Latina evalúan a la LP como un enfoque parcial. Por ejemplo, Ravi Kantor (en un trabajo del BM, 1991) sostiene que “…aunque el ingreso es un componente importante del estándard de vida, hay otras dimensiones que deben ser tenidas en cuenta”. Por su lado, Martin Ravallion (1992) apunta, en otra publicación del BM, que son necesarias “medidas complementarias” como diversos “indicadores sociales” (p.e., mortalidad infantil, esperanza de vida al nacer, nutrición, tasas de matriculación en la escuela primaria) y de acceso a ciertos servicios públicos (p.e., clínicas de salud, agua potable, escuelas). En definitiva, el Banco auspicia indicadores complementarios (aunque no acude al método NBI).

Algunas estimaciones acerca de la pobreza en el Sur y en América Latina

Con fines de comparación internacional (y de agregación), el Banco Mundial emplea una “línea de pobreza” de 370 dólares per capita anuales; o sea, alrededor de un dólar por día (a precios de 1985). Además, usa una línea de pobreza extrema de 275 dólares. Se trata de un umbral extraordinariamente bajo, que acarrea una subestimación muy grave de la pobreza en el Sur -que agudiza las tendencias a la subvaloración propias de los instrumentos cuantitativos más usados.

El Banco justifica esas cifras afirmando que la delimitación de una LP con tales propósitos comparativos es inevitablemente arbitraria (BM, 1990); y que la suya ha sido definida en base a países de muy bajos ingresos como Bangladesh, Egipto, Indonesia, Kenya, Marruecos y Tanzania (mientras que el umbral inferior sería el utilizado habitualmente en la India).

Con esos valores, el BM calculó que en 1985 había alrededor de 1115 millones de pobres en el “mundo en desarrollo” (que incluirían a 630 millones de indigentes). Ello daría una incidencia de la pobreza (el % sobre la población total considerada) del 19% de la gente en América Latina y el Caribe, el 47% en el Africa Subsahara, el 20% en el este de Asia, el 51% en el sur de Asia, el 31% en el Medio Oriente y norte de Africa y el 8% en Europa Oriental (BM, 1990). En un documento posterior, el Banco corrigió esas estimaciones y elevó el índice para América Latina al 22.4% en 1985, y al 25.2% en 1990 (BM, 1993a).

En el “Informe sobre el desarrollo mundial” (IDM), de 1990, el Banco ofrece una visión optimista acerca de la evolución de la pobreza en las tres últimas décadas. Mantiene que en los ’60s y ’70s se dieron progresos enormes, tanto en materia de ingresos como a nivel de ciertos indicadores sociales. Así, constata un aumento del consumo per capita (de cerca del 70% en términos reales), además de avances en la esperanza de vida y en la cobertura de matrícula en la educación primaria, así como una disminución en la mortalidad infantil. Se trataría de mejoras significativas y de largo plazo, aunque el BM acepta que subsisten rezagos relevantes.

El IDM 1990 añade que los ’80s no revirtieron esa tendencia general al progreso. No obstante, admite la presencia de retrocesos, que habrían recaído en regiones particulares: América Latina y el Caribe; y el Africa Subsahara.

Al respecto, Adolfo Gurrieri (1994), de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), sostiene que si bien es cierto que en los ’80s hubo adelantos en sectores específicos (como reducción de la mortalidad infantil), el panorama general es negativo si se lo analiza desde la óptica de la evolución del empleo, el ingreso medio, los salarios y el gasto público social, entre otros factores.

Por ende, en el BM las mejoras reales en algunos indicadores sociales tienen la función de apoyar un discurso que subvalora la incidencia de la pobreza (sobre todo, a través de la citada LP).

Incluso, ciertos documentos posteriores del Banco tienden a atemperar ese optimismo exagerado y distorsionador. Es el caso de “Implementando la estrategia del Banco Mundial para la reducción de la pobreza” (1993a). Este material pondera que, entre 1985 y 1990, el número absoluto y el porcentaje de pobres se incrementó en América Latina y el Caribe y en Africa Subsahara, sí, pero también en Medio Oriente y el norte de Africa. Adicionalmente, apunta que en esas regiones los pobres se hicieron más pobres; es decir, que aumentó la denominada intensidad de la pobreza. Y añade que, además, tuvo lugar una desaceleración en aquel ritmo de mejoras que se venía dando en ciertos indicadores sociales.

Empero, tales correcciones no logran revertir la matriz de subestimación mencionada. Ello es evidente en las cifras para América Latina y el Caribe. Así, mientras el BM calcula una incidencia del 25.2% para 1990, la CEPAL (1992a) computa un índice del 45.9% (también utilizando el enfoque LP). Por su lado, el “Programa Regional para la Superación de la Pobreza” (PNUD) aplicó el método de “Medición Integrada de la Pobreza” (MIP), que procura corregir las subestimaciones aludidas, y arribó a un valor del 61.8%: ¡36.6% más que el Banco Mundial! (PNUD, 1992). Ello reafirma la grave subestimación en la que incurre el Banco, así como las asombrosas disparidades a las que pueden conducir diversas aproximaciones metodológicas.

En documentos posteriores al Informe 1990, el BM utilizó para América Latina una “línea de pobreza” de dos dólares por día (p.e., BM 1993a), así como una de un dólar para la pobreza extrema.

Julio Boltvinik (1994) aplicó esa LP (dos dólares) al caso de México. Como resultado de ese cotejo empírico, el autor concluyó que tal LP se puede interpretar como una línea de desnutrición; por debajo de ella, se caería en la desnutrición calórica (con todas las demás necesidades básicas insatisfechas). Es decir, no se demarcaría el universo de los pobres, como se pretende, sino que se identificaría a la población cuya supervivencia física está en peligro. Por eso, el autor agrega que el guarismo inferior (de un dólar, que corresponde a la LP usada para la comparación internacional), no tiene ningún sentido, ya que la gente en ese nivel de ingresos estaría técnicamente muerta.

En definitiva, el Banco Mundial delimita una población objeto de pobreza extrema. Este es un enfoque compartido por el FMI. Así, dos funcionarios de este organismo -Sanjeev Gupta y Karim Nashashibi (1990)- aseguran que “se entiende que la expresión ‘pobres’ se refiere a los grupos de unidades familiares que se encuentran en el nivel más bajo de la escala de ingreso y gasto”.

Y ese recorte es el producto de una política; es decir, se da porque es a dicha población a la que se procura dirigir el grueso de la estrategia. Esta hipótesis implica sostener que las políticas condicionan las mediciones, y no a la inversa.

Tal inversión se daría en una institución, como el Banco Mundial, que proclama basar sus propuestas en indagaciones y datos empíricos, así como en el análisis de experiencias. Y efectivamente el BM lleva adelante múltiples investigaciones que difunde por medio de diversas publicaciones que, regularmente, manifiestan un notable afán por las mediciones y la legitimación a partir de la experiencia -lo que trasunta un paradigma con dejos empiristas. No obstante, esos anhelos suelen fracasar en la práctica que, como tal, tiende a subordinar las mediciones a una racionalidad jerarquizada, superior (que pertenece al ámbito de las políticas).

Esa inversión también parece expresarse en los estudios nacionales que lleva a cabo el Banco. En efecto, además de la LP universal el BM utiliza “líneas de pobreza” por país, que consideran los patrones de consumo y costos locales. El BM aprecia que, por lo regular, es preferible emplear la LP usualmente aplicada por las propias naciones (si la poseen). Empero, se estima que puede ser aconsejable valerse de definiciones alternativas, si las existentes carecen de relevancia operativa (BM, 1993b). En este sentido, Martin Ravallion (en un documento ya citado del BM) comenta que “por ejemplo, un umbral de pobreza que esté sobre las necesidades humanas básicas puede dar lugar a una incidencia demasiado grande para ser operacionalmente útil…”. Así pues, la “relevancia operativa”, lo “operacionalmente útil”, condiciona las mediciones.

Dicha inversión metodológica expresa y probablemente agrava una tendencia más general, que J. Boltvinik (1991) denomina “definición política de la pobreza”, que “…se manifiesta en la práctica de muchos investigadores que van ajustando (hacia abajo casi siempre) las normas de las NBI o la altura de la línea de pobreza hasta que obtienen una incidencia de la pobreza que les parece razonable y políticamente aceptable”.

El componente nuclear, jerarquizado, que subordina y condiciona las mediciones, consiste en el propósito de implementar políticas (orientadas a la merma de la pobreza) que mantengan los costos a niveles manejables desde el punto de vista fiscal. Es decir, políticas que, a su vez, se supediten al mantenimiento de los equilibrios fiscales demandados por los ajustes estructurales. Por eso es imprescindible contraer, limitar, la población objeto.

Esa exigencia fiscal se ensambla con dos objetivos derivados. Por un lado, y en el ámbito de las mediciones, el BM expresa una preocupación -muy generalizada en los estudios cuantitativos usuales en la materia- por distinguir entre los “pobres” y los “no pobres”. Esta última noción (“no pobres”) podría ser objetada como distorsionadora de las estructuras sociales, en tanto se trata de una categoría negativa que abarca fracciones sociales demasiado diversas (p.e., obreros industriales empobrecidos, aunque “no pobres” según las mediciones, junto con propietarios de los grandes grupos económicos locales). No obstante, y más allá de este debate, si esa distinción se asocia con subestimaciones en las magnitudes (notablemente frecuentes, y agudizadas en el caso del BM), entonces la categoría “no pobres” engloba a numerosos “pobres”. En otros términos, el conjunto identificado como “pobres” excluye a muchos que sí lo son. Así, la racionalidad fiscal construye una ficción, presentada como real y verosímil (como no construida, sino como propia de “lo real”), que convierte en “no pobres” a quienes sí lo son.

Dicha distinción (“pobres”, “no pobres”) es requerida por otro objetivo. En efecto, un propósito clave es evitar la transferencia de fondos (destinados a amenguar la pobreza) a los “no pobres” (p.e., en el caso de subsidios a los alimentos; o en esquemas de empleos públicos temporarios de emergencia para paliar el desempleo). ¿Cómo? A través de la focalización, concepto que señala la necesidad de concentrar el gasto público en los “grupos más vulnerables”. Es decir, las exigencias fiscales de los ajustes dejan disponibles recursos escasos que, por lo tanto, deben centralizarse en grupos necesariamente restringidos -y preferentemente sólo en ellos. Por eso, la estrategia tiende a dirigirse a la pobreza extrema (con algunas excepciones).

Esta postura es inaceptable. Como afirma Adolfo Gurrieri (1994) “…como casi no existe estrategia en la actualidad que no exprese su preocupación por la pobreza, la inequidad y el descuido de la dimensión humana, lo importante es conocer cómo se define el problema y qué se propone para solucionarlo”. EL BM procede a una restricción de la población objeto que constriñe el problema a un subconjunto poblacional muy limitado. Además, la búsqueda de equidad supone desafíos más amplios que mitigar o incluso superar la exclusión social. Además, implica revertir la dispar distribución de los ingresos, la riqueza y el poder que hoy distingue a las sociedades latinoamericanas.

LA LECTURA CAUSAL. EL PORQUE DE LA EXPANSION DE LA POBREZA

Los ajustes estructurales y su impacto adverso en los pobres

El Banco Mundial, así como el Fondo Monetario Internacional, han mostrado (y exhiben) una notable preocupación por realizar y difundir una lectura propia acerca de lo ocurrido en los ’80s; es decir, sobre los ajustes económicos y sus efectos sociales.

El BM reconoce que en los primeros años de implantación de esos ajustes, los organismos multilaterales prestaron escasa atención a las posibles repercusiones adversas en los pobres. Esta aceptación lleva a la distinción de etapas. Así, Enrique Iglesias -presidente del BID- sugiere (BID-PNUD, 1993) que ese período inicial (en la puesta en marcha de los ajustes) recalcó el logro de la “eficiencia económica”, mientras que ahora se subrayaría la “eficiencia social.

En esa línea, el Informe 1990 (IDM) del Banco anota que diversos observadores y, en primer lugar, la UNICEF (Organización de las Naciones Unidas para la Infancia), llamaron la atención acerca de los efectos dañinos de los ajustes en los pobres. En un sentido similar, Helena Ribe (coautora del IDM 1990) apunta <1990b> que UNICEF ha hecho mucho por recopilar evidencia empírica acerca de qué pasó con los pobres en los ’80s, si bien no habría sido tan claramente exitosa en distinguir los efectos de la recesión (inducida externamente) y los del ajuste.

Por su lado, el IDM 1990 concluye que al final de la década del ’80 el asunto ya era considerado importante por todas las agencias de la ONU; y que ahora es ponderado en la totalidad de los programas de ajuste financiados por el Banco. Así pues, se habría ingresado en otra etapa, más atenta a aquellas consecuencias negativas.

Actualmente, el BM y el FMI aceptan que los ajustes estructurales suelen tener efectos adversos en los pobres. Sin embargo, agregan que se trataría de impactos de corto plazo. Entonces, se plantean dos tesis, articuladas pero diferenciables.

La primera tesis anota que el punto de partida de los ajustes macroeconómicos se orienta al objetivo de reducir la demanda y el consumo privado. Y reconoce que pueden surgir dificultades derivadas de factores variados, ligados al mercado y/o a los servicios públicos. Así, el BM consiente que puede tener lugar un mayor desempleo o subocupación y una declinación de los ingresos del trabajo, así como un aumento de los precios de bienes y servicios que consumen y utilizan los pobres. A ello se añadirían cortes en el gasto público (por motivos de consolidación fiscal) que, como tales, tenderían a mermar el empleo y los salarios reales (del sector) y, además, los subsidios que auxilian a los menos favorecidos. También se toma nota de la reducción concomitante de inversiones públicas, que podría tener consecuencias negativas y duraderas en la infraestructura productiva y en el desarrollo de recursos humanos.

En esa dirección, el “Manual para la reducción de la pobreza” (BM, 1993b) puntualiza que “…las políticas de ajuste también afectan a los pobres (…), a través de su impacto en los salarios y el empleo, en los precios de los productos que los pobres consumen y en el gasto público en servicios sociales (y en otros rubros) que benefician a los pobres”. Por su lado, Helena Ribe (1990b) apunta que “algunas medidas de ajuste pueden afectar adversamente a los pobres. Ese efecto puede resultar de reducciones en el gasto público, de aumentos en los precios de bienes y servicios consumidos por los pobres y de declinaciones en el empleo o los salarios reales en sectores en los que los pobres trabajan”.

No obstante, la segunda tesis mantiene que esos resultados serían costos transicionales, de corto plazo. Por ejemplo, Michel Camdessus -Director Gerente del FMI- sostiene (1990) que los ajustes efectivamente traen “privaciones” y “sufrimiento”; y añade que “a corto plazo, determinadas medidas necesarias en el período de transición pueden perjudicar a los sectores sociales más vulnerables”. Por su lado, la “Directiva operacional” del Banco (BM, 1991) agrega que “cabe la posibilidad de que algunas medidas de ajuste tengan un efecto adverso a corto plazo en grupos específicos de la población pobre”. En definitiva, en el largo plazo la reestructuración económica asociada con los ajustes sería consistente con la reducción de la pobreza (BM, 1990a). Por ello se ratifica el modelo (económico), si bien se añade la necesidad de mitigar esas consecuencias negativas.

Empero, dicha confianza en el largo plazo es, en buena medida, una cuestión de fe, dado que no existen evidencias empíricas claras que sustenten tal tesis (el carácter necesariamente transicional de los impactos adversos en los pobres).

En los ’80s, el discurso de justificación era relativamente distinto. En efecto, los indicadores negativos no solían ser interpretados como productos del ajuste, sino sólo como resultantes de un mercado imperfecto y de la subsistencia de resabios “estatistas”. Así, en esa argumentación lo negativo actual no podía operar como una fuente de objeción al modelo económico, que quedaba eliminado como factor condicionante de tal negatividad. Actualmente, sí se acepta ese rol causal (al menos como posibilidad y en relación a ciertos efectos), pero al otorgarles un carácter ineludiblemente transicional se produce un impacto discursivo similar: lo negativo presente queda excluido como fundamento (de) y dato válido para la impugnación del modelo. En este sentido, se perfila una “fuga hacia el futuro” (también vigente en los ’80s), un tiempo prometido en el que lo adverso sería ineluctablemente superado e, incluso, revertido. Franz Hinkelammert (1993) ha analizado este tipo de pensamiento utópico, particularmente presente en el paradigma neoliberal, que anuncia un futuro en nombre del cual “…cada paso destructivo del sistema es celebrado como un paso inevitable a un futuro mejor”.

Una visión alternativa. El caso de la pobreza en la Argentina

La pobreza: una tendencia estructural. Perfil, incidencia y evolución en el período 1974-1988

Empero, en el discurso de legitimación (del modelo de ajuste) suele esgrimirse una “evidencia” que sí está localizada en el presente: el efecto social benéfico del control de la inflación, con la consiguiente merma en los índices de pobreza.

El caso argentino hace factible una reflexión acerca de los alcances de tales mejoras. Para ello, es necesario proceder a un somero diagnóstico de la evolución de la pobreza en el país, desde los ’70s hasta la actualidad (cfr. Ezcurra, Ana María, 1994b). Dicho análisis permite fundar una hipótesis alternativa: que los impactos negativos del ajuste en materia de pobreza son de carácter estructural, inherentes al modelo y de largo plazo.

Argentina es un país que ha padecido, por primera vez, un proceso de empobrecimiento intenso y masivo, que afectó a vastos sectores de la población (Minujin, Alberto, 1993). Se dio un crecimiento notable de la incidencia de la pobreza, que a fines de los ’80s alcanzó una magnitud elevada -no sólo en relación a los índices históricos de Argentina, sino también respecto de los valores vigentes en otras naciones de la región (Beccaria, Luis., 1993). Por eso, la CEPAL (1990) consignó que Argentina constituía una “situación extrema” en el subcontinente, ya que registraba el mayor aumento porcentual de la pobreza.

Esa expansión de la pobreza fue el producto de un proceso prolongado. En efecto, su propagación en Argentina comenzó en 1976 con el golpe militar que implantó el Terrorismo de Estado que, por su lado, constituyó el período fundacional del ajuste en el país (Parisi, Alberto, 1994). En otros términos, el incremento sostenido de la pobreza coincide con la instauración y desarrollo (en sus diversas fases) de dichos ajustes, en un proceso prolongado (no de corto plazo). Ello ha sido corroborado por diversos estudios.

Por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) inició en 1987 la “Investigación sobre Pobreza en Argentina” (IPA, ya mencionada), que concluyó en 1989. La IPA realizó una indagación en la materia que incluyó relevamientos en cinco localidades del país: los diecinueve partidos del Conurbano bonaerense (provincia de Buenos Aires) y las ciudades provinciales de General Roca y Neuquén (región patagónica), Posadas (región noreste) y Santiago del Estero-La Banda (región noroeste).

Esa investigación empleó un método propio, ya aludido, que usaba simultáneamente la Línea de la Pobreza y las Necesidades Básicas Insatisfechas. Dicha combinación dio lugar a dos categorías (INDEC, 1990):

la de los “pobres estructurales”, que enfrentan “serios problemas en su hábitat, especialmente en vivienda e infraestructura social y de servicios, pues una gran proporción reside en asentamientos precarios. En términos de su medición, aparecen como pobres estructurales los hogares identificables por no satisfacer (alguna de las) necesidades básicas (seleccionadas)”;
la de los denominados “pauperizados”, “cuyas carencias más evidentes se originan en la caída del consumo de bienes elementales y del acceso a la salud, a la educación, a la recreación, etcétera. Este grupo está formado tanto por familias pobres que habían logrado en cierto momento mejorar su situación relativa, como por sectores que contaban con un aceptable nivel de vida -a los que una permanente contracción del ingreso real ha llevado a vivir en condiciones que no se distinguen por el consumo de la de los pobres estructurales”. Para su medición, se estima como pauperizados o pobres por ingreso a los hogares cuyo presupuesto cae por debajo de la LP.

Los resultados de la IPA muestran que la proporción de hogares pobres en el Conurbano bonaerense alcanzaba en 1988 a algo más de un tercio, mientras que en el resto de las ciudades estudiadas llegaba a valores cercanos a la mitad (el 50% del total). Además, los hogares pobres tienen un tamaño medio más elevado que los no pobres. Por eso, la pobreza tenía (y posee) mayor magnitud si se toma como unidad a las personas; es decir, si se considera a la población en lugar de las unidades familiares. Así, en ese año el 44.3% de la gente era pobre en el Conurbano bonaerense; y en el resto de las áreas urbanas estudiadas la cifra subía, superando en varios casos el 60%. Sin duda, se trata de valores muy elevados.

Respecto del perfil de la pobreza, los pauperizados (o empobrecidos) representaban la mayoría de los pobres en todas las ciudades, con porcentajes de incidencia considerables (en torno al 30%). Ello se advierte en el siguiente cuadro:

Cuadro 1. Hogares y población según grupos de pobreza (1988)
Hogares y población	Total	Pobres Estructurales	Pauperizados
CONURBANO
% Hogares	36.7	11.5	25.2
% Pobl.	44.2	16.3	27.9
GRAL. ROCA
% Hogares	48.5	14.2	34.3
% Pobl.	56.7	17.3	39.4
NEUQUÉN
% Hogares	55.0	15.4	39.6
% Pobl.	62.4	19.3	43.1
POSADAS
% Hogares	56.9	25.0	31.9
% Pobl.	64.1	30.9	33.2
SANTIAGO DEL ESTERO
% Hogares	53.5	21.5	32.0
% Pobl.	62.2	26.9	35.3

Fuente: INDEC (1990)

El Cuadro 1 devela la subestimación que suele darse en algunos estudios regionales acerca de la pobreza en Argentina; por ejemplo, en 1990 la CEPAL calculó que en el país había sólo un 13% de hogares bajo la LP.

Por otro lado, los datos sobre evolución de la pobreza proporcionados por la IPA permiten inferir algunas conclusiones relevantes:

En los ’80s la expansión de la pobreza resultó sumamente intensa. Por ello, se puede afirmar que si en 1976 comenzó el retroceso, la década del ’80 fue la del “gran derrumbe” (CIPPA, 1991).
Buena parte del empobrecimiento derivó de una caída general de los ingresos, con el consiguiente menoscabo de los niveles de vida. La CEPAL (1992) coincide en que incrementos tan elevados de la pobreza sólo pueden provenir de desplomes agudos de los ingresos que involucran a vastos segmentos sociales (cuyos ingresos se reducen por debajo del mínimo requerido para satisfacer las necesidaes básicas).

En efecto, el tramo de hogares con ingresos inferiores a la LP fue el que más creció en el período 1974-1978, y ello determinó el aumento notable de los índices globales de pobreza en ese lapso. Esa gravitación de los pauperizados es evidente en la evolución registrada en el Conurbano bonaerense:

Cuadro 2. Hogares y población bajo la línea de la pobreza (en % de hogares y del total de población) Grupo de pobreza
Años	Total	Estructurales	Pauperizados	Total Sólo NBI	Total NBI y LP
Hogares
1974	28.9	26.3	23.1	3.2	2.6
1980	26.1	16.6	11.3	5.3	7.5
1982	44.1	18.8	6.7	12.1	25.3
1987	38.8	16.1	5.7	10.4	22.7
1988	36.7	11.5	25.2
Personas
1974	34.3	31.1	25.9	5.2	3.2
1980	31.3	21.2	12.9	8.3	10.1
1982	51.1	23.1	5.8	17.3	28.0
1987	47.2	22.0	6.0	16.0	25.2
1988	44.2	16.3	27.9

Fuente: INDEC (1990)

Dicha propagación de la pobreza por ingresos se verifica en el resto de las ciudades estudiadas por la IPA. Por ejemplo, en Posadas se pasó de un 36.4% de hogares bajo la LP (con o sin NBI) en 1983, al 49.4% en 1987. En Neuquén, el porcentaje subió del 25% en 1983 al 35.9% en 1987; y en Santiago del Estero-La Banda la fluctuación fue del 24.4% en 1983 al 48.2% en 1987.

La evolución reseñada conduce a algunas conclusiones adicionales:

Aquel acrecentamiento alto y sostenido de la pobreza modificó su carácter: se convirtió en un dato permanente (Minujin, Alberto, 1993). Es decir, se trata de una tendencia estructural, que trasciende las fluctuaciones coyunturales y los efectos de corto plazo y que, además, se configuró en un período extendido de aplicación de ajustes económicos.
Tuvo lugar un proceso de “movilidad descendente” prolongado, que también laceró (y horada) a fracciones tradicionalmente consideradas como pertenecientes a las capas medias: los llamados “nuevos pobres”, franja que produjo el grueso de aquel alza global en el volumen de pobreza. De ahí que ésta no sólo creció, sino que se hizo más heterogénea.
En Argentina, ese incremento de la pobreza por ingreso se dio antes de los episodios hiperinflacionarios, que luego elevaron agudamente los índices de población por debajo de la LP.

Algunos efectos de la hiperinflación

Los datos del Conurbano bonaerense muestran que el proceso hiperinflacionario, con sus picos de 1989 y 1990, implicó un aumento notable y brusco de la pobreza por ingreso.

En 1992, se creó en el país el “Comité Ejecutivo para el Estudio de la Pobreza en la Argentina” (CEPA, dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos). Algunos estudios del CEPA (1992a y 1993b) sobre la evolución reciente (entre 1988 y 1992) de la pobreza en el Aglomerado del Gran Buenos Aires (incluye la Capital Federal y el Conurbano bonaerense), revelan que la magnitud de ese incremento fue aún mayor en los partidos del Conurbano con estratos de ingresos más bajos. Allí se dio un pico del 64% de la población (bajo la LP) en octubre de 1989 y del 58.9% en mayo de 1990. Por su lado, A. Minujin (1993) llega a resultados semejantes en un análisis de datos correspondientes al Conurbano en su conjunto (sin distinguir los distritos más afectados por la pobreza) para el período 1980-1989 (en el que también presenta el impacto del brote inflacionario de 1988). Concluye que los picos de 1988 y 1989 repercutieron en un alza del 100% de la pobreza (por ingreso).

Entonces, las irrupciones hiperinflacionarias tuvieron un impacto mayor en las áreas más desfavorecidas y, de hecho, arrojaron a la pobreza a nuevos y amplios contingentes de la población (además de agravar la situación de los que ya eran pobres). De ahí que extensos sectores populares ponderen la estabilidad como un valor singularmente jerarquizado -prioridad que produjo impactos electorales y facilitó a la administración Menem el logro de la primera minoría en sucesivas elecciones.

¿Por qué las hiperinflaciones mostraron un efecto tan devastador? El resultado fue tan agudo porque en el país hay vastos segmentos sociales sumamente vulnerables, por encima (de) pero muy próximos a la LP -que en un método de medición que no acarreara las subestimaciones antedichas no serían considerados “vulnerables” sino pobres (y a los que el proceso hiperinflacionario habría lanzado, entonces, por debajo de una “línea de indigencia”). Por ejemplo, en el Conurbano la gente cuyos ingresos oscilaban entre la LP y 1.2 LP se elevó del 2.3% (de la población ocupada total) en 1974 al 9.3% en 1988; y la que se situaba entre 1.21 LP y 1.50 LP ascendió del 3.3% al 8.2% en esos años -un 17.5% adicional de la población activa en 1988 (Murmis, Miguel, 1992).

Este es un elemento crucial de la estructura social emergente: no sólo se constatan amplias franjas de los habitantes por abajo de la línea de la pobreza (tal como ésta es usualmente determinada), sino que además hay nutridas fracciones ligeramente por encima de ella que, en cálculos más ajustados, deberían ser calificadas como pobres -ya que, en rigor, la LP corresponde a una “línea de indigencia”.

Entonces, es factible sostener la hipótesis de que la incidencia de la pobreza por ingreso puede ser bastante superior a la indicada por las cifras derivadas de los métodos usuales de medición. De ahí los efectos peculiarmente intensos de las hiperinflaciones.

Los estudios aludidos (del CEPA y de A. Minujin) llegan a conclusiones similares: la superación de esos episodios hiperinflacionarios y el proceso de estabilidad iniciado en 1991 redujeron de manera significativa la pobreza. En cambio, en este trabajo ajustamos esa deducción sosteniendo que lo que disminuyó fue, básicamente, la proporción de hogares que se había despeñado en la indigencia. Al respecto, el CEPA muestra que en los partidos más carenciados del Conurbano el número de hogares por debajo de la LP cayó del 38% en marzo de 1988 (46% de la población) al 20.4% y al 25.4% respectivamente en octubre de 1992. El CEPA (1992a) añade que el efecto negativo de las hiperinflaciones en los salarios se observa con claridad tanto en octubre de 1989 como en mayo de 1990 (con caídas próximas al 50% y 29% respecto de la base). Posteriormente, la recuperación relativa de los salarios reales habría permitido un mejoramiento de las condiciones de subsistencia (y una merma de los hogares bajo la LP):

Cuadro 3. Evolución de la pobreza y los salarios reales. Indice base 1988:100
Período	Evolución de la pobreza	Salario
Mayo 1988	100.0	100.0
Octubre 1988	107.1	96.4
Mayo 1989	87.2	111.2
Octubre 1989	169.5	53.6
Mayo 1990	149.1	71.2
Octubre 1990	111.9	80.9
Mayo 1991	96.5	90.5
Octubre 1991	72.1	91.5
Mayo 1992	66.8	97.4
Octubre 1992	60.6	97.5

Fuente: CEPA (1992a)

Más allá de las subestimaciones comentadas -y de las diferencias cuantitativas existentes según las fuentes y métodos empleados- es posible afirmar que la superación de los episodios hiperinflacionarios sí conlleva una recuperación de los ingresos y una disminución de la indigencia (y la pobreza) que irrumpió súbitamente hacia 1989. Así, es factible (todavía no existen procesamientos nacionales precisos al respecto) que esa reducción (especialmente patente en 1991) haya retrotraído las cifras de pobreza a niveles semejantes a los presentes hacia 1987; período en el que, como se indicó previamente, los valores por debajo de la LP alcanzaban porcentajes elevados (entre un 35% y un 50% de los hogares en los diversos distritos estudiados por la IPA).

Es decir, la estabilidad contrajo la súbita expansión derivada de las hiperinflaciones, pero no mermó la incidencia de la pobreza que se gestó desde 1976.

Es que esa propagación sostenida (más allá de las variaciones de corto plazo) de la pobreza es un fenómeno sobredeterminado. En otros términos, es producido por factores diversos pero convergentes. Estos, por su lado, también constituyen tendencias estructurales que, como tales, no fueron removidas por el control de las hiperinflaciones. Por eso perdura la pobreza. Así, a la caída de los ingresos se agregan componentes estructurales adicionales; entre otros, un deterioro en su distribución (de los ingresos) y distorsiones persistentes de la ocupación que acarrean un mercado de trabajo cada vez más excluyente (Monza, Alfredo, 1993).

Más aún, ciertos datos y estudios recientes sugieren que algunos de esos factores (estructurales, que provocan el empobrecimiento) están empeorando, por lo que la incidencia de la pobreza podría aumentar (después del descenso provocado por la estabilidad). Por ejemplo, la desocupación (que recae centralmente en los pobres) sigue registrando un franco e intenso incremento, con el consiguiente retroceso de los ingresos familiares.

Por otro lado, un estudio de Alberto Minujin y Néstor López (1993, sobre el Conurbano bonaerense) añade datos que confirman la existencia de un renovado deterioro. Por ejemplo, se constata una ampliación de la inequidad en la distribución del ingreso. En efecto, la recuperación (promovida por la estabilidad) fue menor en los estratos de población más bajos, lo que supone una mayor concentración en los segmentos más altos. Además, se verifica un aumento del porcentaje de hogares no pobres con ingresos por debajo de las dos líneas de pobreza (37.9% en 1992, 35.9% en 1989 y 31.3% en 1986). Ello reafirma la existencia y, aún más, el incremento de amplias franjas de la población muy vulnerables (o pobres, si se corrigieran las subestimaciones aludidas).

En definitiva, la estabilidad sólo mermó la brusca expansión de la pobreza provocada por las hiperinflaciones. A la vez, empeoran factores estructurales productores de pobreza (p.e., subutilización de la fuerza de trabajo, inequidad en la distribución del ingreso), mientras se da un crecimiento de la población vulnerable. Es decir, persiste (y se acentúa) una estructura social con vastas capas de la población empobrecida o pobre (por debajo de las dos LP; en total, el 57% en el Gran Buenos Aires, según Alberto Minujin y Néstor López, 1993).

Ello reafirma que la proliferación de la pobreza es una tendencia estructural, gestada en un período prolongado de ajustes, y un fenómeno permanente (no coyuntural) que no ha sido revertido por la presente etapa del ajuste (que incluso exhibe signos de agravamiento en la materia).

Por lo tanto, en el caso argentino no se manifiestan evidencias que permitan sostener, como el Banco Mundial, que los impactos adversos en los pobres son de corto plazo y que, en un período prolongado, la reestructuración económica (ensamblada con el ajuste) sería ” consistente” con la reducción de la pobreza. Así pues, el presunto lapso transicional, pregonado por el BM y el FMI, tendría un carácter tan duradero que su existencia como tal puede ser puesta en entredicho.

UNA POLITICA REMOZADA. EL BANCO MUNDIAL Y LA ESTRATEGIA DE “DOS VIAS”

Crecimiento económico y reducción de la pobreza

Ante la expansión de la pobreza en el mundo, y los problemas de legitimidad y seguridad concomitantes, la banca de desarrollo respondió recientemente con cierta adaptación del paradigma económico. Es decir, se elaboró una estrategia relativamente “aggiornada”, diseñada básicamente por el Banco Mundial y presentada en aquel “Informe sobre el desarrollo mundial 1990”, ya citado.

Así, el Banco Mundial propicia lo que denomina una estrategia de “dos vías” para la reducción de la pobreza a largo plazo.

La primera “vía” consistiría en el estímulo de políticas orientadas al crecimiento económico, sin el cual tal merma de la pobreza no tendría lugar. Para ello, el Banco se obstina en prescribir las reformas orientadas al mercado en el marco de los ajustes estructurales. En otros términos, se reafirma el modelo que, como tal, constituye el núcleo de la estrategia global (Gurrieri, Adolfo, 1994). Es decir, ocupa un lugar jerarquizado que subordina a las políticas restantes.

El “Informe sobre el desarrollo mundial 1991”, del BM, hace más explícitas algunas notas distintivas de dicho modelo. Allí se recomienda a los “países en desarrollo” la puesta en marcha de “reformas domésticas” en el ámbito de la política macroeconómica, con fines de estabilización (control de los déficits fiscales y de la inflación). Y además reformas “estructurales”, tendientes a : a) la apertura de las economías al comercio y la inversión internacional (bajando los controles y las barreras tarifarias y no arancelarias); b) una mejora en “el clima para las empresas”; es decir, se exalta una merma de la intervención gubernamental (desregulaciones y privatizaciones). En definitiva, se deslindan dos dimensiones centrales: macroeconómicas y “estructurales”, que apuntan a economías de libre mercado orientadas al exterior (exportaciones al mercado mundial, en vez de sustitución de importaciones), con un fuerte acento en aumentar la productividad.

Adolfo Gurrieri (1994) también discrimina dimensiones del ajuste estructural y subraya que el concepto abarca diversos “aspectos”, analíticamente distinguibles. En primer término, la noción se referiría a la obtención de equilibrios macroeconómicos (sobre todo, estabilidad de precios, ajuste de las cuentas fiscales y externas), recalcados por el BM como parte crucial del modelo. El autor puntualiza que si bien conseguir dichos equilibrios es “absolutamente necesario”, “…debiera reconocerse que no existe un único camino para lograrlo”. Agrega que en América Latina ha predominado un tipo de proceso (de estabilización), cuya característica ha sido respetar “…la estructura de poder económico existente, haciendo recaer sus efectos en mucha mayor proporción sobre los estratos más débiles de la población”. Por eso, sugiere la necesidad de explorar alternativas que “…pongan de manifiesto una sistemática preocupación por la equidad”. En definitiva, en esos planteamientos emergen dos cuestiones decisivas:

El rechazo a la idea de “único camino”. Es decir, se trata de poner en cuestión el discurso que presenta (implícita o explícitamente) al modelo aludido como “sin alternativas”. En efecto, ésta es una “…sociedad que sostiene que no hay alternativa para ella” (Hinkelammert, Franz, 1993).
La necesidad de incorporar la temática del poder como nodal para la comprensión (y superación) de los efectos adversos de los ajustes en los pobres, problemática habitualmente silenciada en los discursos de la banca de desarrollo.

El asunto también es retomado por A. Gurrieri cuando se refiere a otro “aspecto” del ajuste: la adecuación a las “actuales condiciones de la economía internacional”. Apunta que esa “adaptación” debería construirse sobre la base de un reconocimiento básico: que no sólo está en juego el “mercado internacional”, sino que intervienen estructuras de poder asociadas con él. Por eso, sugiere la necesidad de que América Latina adopte posturas más activas y orientadas a fortalecer las fuerzas propias. Por ejemplo, anota que “…es evidente que los países latinoamericanos deberían tener una posición mucho más firme en las negociaciones de la deuda externa (…) y, al mismo tiempo, cambiar en la medida de lo posible la desmedrada posición que tienen en la estructura de poder económico internacional”.

En suma, se trata de desmontar la imagen, tan difundida en los discursos dominantes, del mercado como proceso sin sujeto (Coraggio, José Luis, 1994a), lo que implica reintroducir la cuestión del poder (internacional, nacional) como ámbito estructural determinante de la inequidad y los procesos de exclusión y empobrecimiento que hoy devastan a buena parte del Sur.

Entonces, en nombre del crecimiento económico el BM (y el FMI) ratifican los trazos básicos del modelo, reafirmación que procuran legitimar a través de diversos procedimientos discursivos. Entre ellos, es central la coartada (mencionada previamente) de lo “inevitable”, lo “necesario” (el ajuste como “único camino”). En este sentido, se suele argumentar que sin los programas de ajuste la suerte de los pobres hubiera sido mucho peor, lo que corroboraría su índole ineludible. Aquí opera un recurso implícito, por el cual se tiende a equiparar el ajuste en su conjunto con el control de la inflación. En esa línea, Sanjeev Gupta y Karim Nashashibi (del FMI) aducen que “se debe recalcar (…) que la falta de ajustes puede tener consecuencias mucho peores para los pobres, porque hace que tengan que soportar el peso total de una elevada tasa de inflación…”. Por su lado, la apelación a lo “indispensable” se articula con la mencionada “fuga hacia el futuro” (efectos adversos que serían de corto plazo, a la vez que consecuencia indeseada de un camino que ineluctablemente debe recorrerse).

Así, Lewis Preston (1993) -entonces presidente del Banco Mundial- sostiene que “la mayoría de los gobiernos de la región (América Latina y el Caribe) están haciendo progresos en el sendero del crecimiento, principalmente debido al mejoramiento de la administración macroeconómica, a la liberalización del comercio exterior, a la privatización y a la desregulación. Estas reformas deben continuar debido a que ellas ayudan a crear el marco y los recursos para la reducción de la pobreza a largo plazo”. Por su lado, Helena Ribe (1990b) -coautora del Informe 1990, del BM- argumenta que “una lección clara de la experiencia es que un proceso ordenado de ajuste, dirigido a establecer un nuevo camino de crecimiento, es indispensable para mejorar la posición de los pobres a largo plazo”. Asimismo, Michel Camdessus asienta (1990) que “nuestro principal objetivo es el crecimiento económico”. Y que el ajuste (la “disciplina macroeconómica” y la “reforma estructural”) son condición del crecimiento y, por ende, de esa disminución de la pobreza: “Quiero decirlo de manera directa: las medidas de este tipo favorecen a los pobres, y debemos hacer todo lo posible para aplicarlas si queremos librar una batalla victoriosa contra la pobreza…” (1993).

Por consiguiente, en esta primera “vía” se observa una franca pertinacia, más que un “aggiornamento”.

No obstante, se alientan ciertos cambios en el diseño de los programas de ajuste. En efecto, el BM recalca que también es importante el patrón de crecimiento, asunto que es recuperado ante la evidencia de que el crecimiento per se no necesariamente redunda en una mejora social. Es así como se recomienda una matriz de base amplia, intensiva en trabajo, que expanda las posibilidades de empleo. Por lo tanto, se trataría de hacer un uso eficiente del haber más importante de los pobres: el trabajo. Ello devela un acento implícito muy notable (a nivel diagnóstico) en el desempleo como factor generador de pobreza, por lo que se hace hincapié en la creación de trabajo remunerado.

Esa propuesta podría ser discutida y objetada en materia de viabilidad, ya que la experiencia internacional indica que, por lo regular, la implantación de tales estrategias de reforma ha acarreado (y provoca) impactos negativos precisamente en la oferta de empleo formal (Beccaria, Luis y Néstor López, s/f).

Además, también puede realizarse una objeción en el campo diagnóstico. En efecto, el caso argentino y diversos estudios sobre América Latina (en su conjunto) muestran que la pobreza suele ser un fenómeno sobredeterminado, resultante de factores estructurales diversos (si bien convergentes).

Es cierto que intervienen distorsiones en el mercado de trabajo; pero éstas no se limitan al desempleo, sino que también abarcan la subocupación y el carácter precario de los trabajos (p.e., intermitentes y/o sin beneficios sociales como vacaciones, aguinaldos o seguros médicos). Y el BM y el FMI alientan mecanismos de “flexibilización laboral” que han sido (y son) cuestionados justamente porque aumentarían esa precariedad. Así, el “Manual para la reducción de la pobreza” (BM, 1993c) sostiene que “frecuentemente las políticas que inhiben al mercado son justificadas con el objetivo de proteger a los pobres. Pero las regulaciones del mercado de trabajo y de seguridad en el empleo, así como la legislación de salario mínimo, pueden subir el costo del trabajo y entonces reducir la ocupación, especialmente en el sector formal”. Por ende, el BM y el FMI parecen auspiciar un patrón intensivo en trabajo, sí, pero asentado en la propagación de posiciones más precarias.

Por otra parte, un factor crucial de la expansión de la pobreza registrada en América Latina y el Caribe ha sido la caída de los ingresos y salarios, por lo que éste debe ser considerado un componente básico en cualquier programa dirigido a la superación de la pobreza. Y ello remite al problema de la distribución del ingreso y las riquezas, que ha seguido una pauta extraordinariamente regresiva.

En síntesis, en nombre del crecimiento la “primera vía” conlleva una ratificación de los trazos básicos del modelo económico que, como tal, constituye el núcleo de la propuesta. Así pues, predominan rasgos de continuidad, más que de rejuvenecimiento. En cambio, sí se constata una cierta renovación en el acento ahora colocado en el patrón de crecimiento.

Los servicios sociales básicos. Las prioridades del gasto público y la falacia de la “equidad”

A la vez, el BM apela a otro argumento relativamente novedoso. Así se afirma que el crecimiento económico sería necesario pero insuficiente. Es decir, una merma de la pobreza a largo plazo exigiría medidas adicionales que, como tales, conformarían la “segunda vía” de la estrategia -en la que se observa un “aggiornamento” más neto.

Se trataría de ampliar el gasto público en algunos servicios sociales dirigidos a los pobres. ¿Cómo? A través de una mayor eficiencia social (del gasto), dando prioridad a cierto tipo de servicios: los más básicos, que beneficiarían directamente a los pobres. Es el caso de la educación inicial, los cuidados primarios de salud, la nutrición y la planificación familiar, aunque también se auspicia una ampliación de cierta infraestructura física básica (como caminos rurales, agua potable y otros servicios de saneamiento). Una tesis central es que esta segunda “vía·no constituiría un ‘gasto’, sino una ‘inversión’ social en recursos o ‘capital humano'”.

Para esta “vía” la cuestión central es cómo pueden ser financiados esos programas sociales en el marco del ajuste. Al respecto, otro documento del Banco advierte que “el principal problema…es cómo asistir a los grupos pobres y vulnerables sin causar distorsiones en los mecanismos económicos que pudieran amenazar el mantenimiento de la disciplina macroeconómica” (BM, 1990b). Por su lado, Michel Camdessus (1990) indica claramente que tales costos “…no pueden financiarse, ni siquiera parcialmente, mediante la acumulación de déficit y la creación de dinero”.

La solución es, precisamente, esa reestructuración de prioridades, que aspira a concentrar los recursos en los más pobres. Ello supone cambios en la composición de los desembolsos, modificaciones que permitirían preservar cierto nivel de gasto social.

Aquí reaparece el concepto de focalización, que apunta a esa concentración de recursos en grupos relativamente restringidos -por contraposición a programas de corte universal, que proporcionan beneficios con independencia de los niveles de ingreso o consumo. Se trata de una noción que se ha expandido notablemente en los organismos multilaterales, aunque el Banco Mundial es la entidad que la ha trabajado más intensamente (Sojo, Ana, 1990).

La idea de focalizar conduce a la propuesta nodal de la segunda “vía”: la de llevar adelante una reforma financiera, que permitiría acceder a los fondos requeridos. Dicha reforma tendría dos carriles centrales.

El primero implicaría una recolocación de recursos desde los niveles superiores hacia los inferiores. De ahí la prioridad de la educación básica sobre la universitaria o superior; y la prevalencia de los cuidados primarios de salud sobre la medicina especializada. Son múltiples los pronunciamientos del BM (y de la banca multilateral) en este sentido. Por ejemplo, el “Manual para la reducción de la pobreza” (BM, 1993c) apunta que “en educación, las reformas deben incluir la eliminación de subsidios especiales a las universidades (…) Los ahorros resultantes deberían ser gastados en educación básica”. Del mismo modo, se argumenta en contra de los “costosos” y “altamente subsidiados” hospitales orientados a la terapéutica (BM, 1990a y 1993c). La tesis es que los pobres se benefician menos de esos servicios terciarios, por lo que éstos son ponderados como socialmente ineficientes.

El segundo camino apunta a una recuperación selectiva de costos a través del arancelamiento, sobre todo en los segmentos superiores (universidades, hospitales terapéuticos), pero también en algunos tramos básicos (recomendados más en el caso de la salud que en el de la educación). No obstante, algunos técnicos del BM han indicado que en este caso (niveles inferiores) se requiere prudencia y quedan interrogantes pendientes (p.e., respecto de la estructura de los aranceles), por lo que aconsejan introducirlos lentamente, empezando por los segmentos especializados (Ribe, Helena et al, 1990b). Así pues, los esfuerzos recientes registrados en América Latina por implantar aranceles universitarios exceden en mucho el campo de la educación superior, y se insertan en una estrategia más global ante la cuestión de la pobreza en el Sur (Ezcurra, Ana María, 1994c).

En definitiva, los incrementos postulados (del gasto) tienden a asociarse con una reducción (o eliminación) de los desembolsos en los tramos superiores, en los que se busca incorporar mecanismos de mercado a través del arancelamiento y, también, por medio de una mayor participación del sector privado. Esta es aconsejada, sobre todo, para el caso de los países de ingresos medios, en los que se propicia una participación financiera más amplia de las “comunidades” y proveedores privados (p.e., de los padres en la educación pública o de seguros privados en el campo de la salud) .

Aquel hincapié en la reestructuración financiera conduce al impulso de reformas muy profundas de sectores sociales completos, como los sistemas públicos de salud y educación. En otros términos, se impelen reformas sectoriales radicales que, al insertar mecanismos de mercado en los servicios públicos, resultan consistentes con el modelo de transformaciones económicas, más globales, que conforman el núcleo de los ajustes estructurales. Como se indicó, en primer término se pretende una reasignación de recursos dentro de cada sector, en pro de una mayor eficiencia social. Pero además se propician medidas orientadas a aumentar la “eficiencia técnica” (Gurrieri, Adolfo, 1994). Es decir, también se promueve el uso de los recursos en intervenciones que resultaran eficaces en función de los costos -criterio que aparece como decisivo en la delimitación de criterios de inversión en cada sector.

El Banco Mundial presenta dicha reubicación de recursos como una cuestión de eficiencia social, sí, pero también como un asunto de equidad. En efecto, se insiste en que aquel desplazamiento implica una transferencia de recursos desde los “ricos” a los “pobres”, por lo que eficiencia y equidad irían de la mano.

Sin embargo, este argumento y esas políticas son objetables precisamente desde el punto de vista de la equidad. En efecto, es cierto que en América Latina y el Caribe las franjas más desfavorecidas de la población tienen menos acceso a esos segmentos superiores de la oferta pública. Ello es patente en el caso de la educación. Numerosas investigaciones han mostrado la presencia de circuitos segmentados, inequitativos, en perjuicio de las fracciones sociales más pobres (p.e., Katzman, Rubén, 1990; y Llomovatte, Silvia, 1988). Los pobres tienen menos y peor educación.

Empero, si el compromiso gubernamental se asienta decisivamente en la educación básica (o en los cuidados primarios de salud), y los tramos superiores ingresan a una fuerte racionalidad de mercado, se configura una “primarización” de la oferta pública que corre el riesgo de consolidar esa segmentación, en lugar de removerla. Y así tendría lugar una reproducción e, incluso, una agudización de la desigualdad (en nombre de la equidad). Al respecto, Alfredo Calcagno anota (s/f) que la introducción de un enfoque de mercado en los servicios públicos tiende a “…la consagración de sociedades duales, con la marginación de una parte importante de la población y una verdadera ‘reproducción ampliada’ de las desigualdades” Ello da fundamento a la tesis de que el actual proceso de globalización seguirá exhibiendo tendencias a la “dualización socio-económica” (Coraggio, José Luis, 1994a), aun cuando se implementen esas estrategias dirigidas, básicamente, a atenuar la pobreza extrema.

En definitiva, con la segunda “vía” no se impele una inyección considerable de fondos, sino un dispositivo de aumentos y reducciones del gasto cuya racionalidad última es preservar los cursos de estabilización impulsados. Así pues, la política social se subordina a las exigencias del ajuste. Como anota Adolfo Gurrieri (1994), los “desequilibrios” en las “condiciones humanas” ligados al empleo, al ingreso, la nutrición, la salud o la educación, no reciben la misma prioridad que los desequilibrios fiscales y de precios. En otros términos, la equidad o el “desarrollo humano” no conforman el “elemento articulador” de una estrategia económico-social integrada.

Notas sobre el sector educativo

Dentro de la política de conjunto trazada por el BM (para la reducción de la pobreza), la educación detenta una peculiar jerarquía. Así, el documento “Prioridades y estrategias para la educación”, elaborado por el Banco Mundial en 1995 (“el primer análisis global del sector educativo que realiza el Banco desde que se publicó el documento de política sobre educación en 1980”), asienta que la educación “es el elemento fundamental de la estrategia aplicada por el Banco para reducir la pobreza” (cursivas, A.M.E.). ¿Por qué esa relevancia?

Es que (según el BM) la educación traería consigo una especial “acumulación de capital humano” -lo que haría particularmente importantes las “inversiones” en el sector. Y por ello la educación sería un instrumento para la “promoción del crecimiento económico” y, a la vez, para la “reducción de la pobreza” (BM, 1995). Pero el “crecimiento económico”, como se apuntó previamente (cfr. el ítem 5.1), es parte de esa estrategia para la “reducción de la pobreza”. Más aún, configura su núcleo medular y jerarquizado. Entonces, la educación apuntaría a ambas “vías” simultáneamente; es decir, contribuiría a la estrategia de conjunto (y no sólo a los servicios sociales básicos). De ahí su peculiar relevancia (y prioridad relativa ante los otros sectores de la segunda “vía”).

Según el Banco ¿cómo contribuye dicha especial “acumulación de capital humano” a la reducción de la pobreza? Es que una mayor educación permitiría aumentar los ingresos (de sus beneficiarios). En esta línea, el Banco Mundial sostiene que “para la mayoría de las unidades familiares el bienestar está determinado por el ingreso procedente del trabajo. Sin embargo, la productividad del trabajo (se encuentra condicionada) en gran parte por los conocimientos de las personas, que son resultado sobre todo de la educación” (BM, 1995a).

Empero, el Banco admite que “los bajos ingresos de los pobres” son sólo parcialmente el resultado “de su dotación de capital humano relativamente baja”. Además, constituirían un producto “de la discriminación en el mercado laboral”,-lo que requeriría de medidas adicionales (a la educación) -propias de la primera “vía”. En otros términos, algunas diferencias de ingreso se explicarían por aquella “dotación de capital humano”. A pesar de esas restricciones, el Banco pondera que “la educación puede contribuir considerablemente a la reducción de la pobreza” (BM, 1995a).

Por otro lado, y en la visión del Banco, ¿cuál sería el aporte específico de la educación al crecimiento económico sostenido? El reporte “Prioridades y estrategias de la educación” (1995a) argumenta que “el motor principal del crecimiento es la acumulación de capital humano; es decir, de conocimientos”. Estos se producirían en diversos ámbitos (p.e.,las organizaciones de investigación); y, entre ellos, en el sector educativo formal. El informe agrega que “el rápido desarrollo económico de sociedades enteras no es posible sin una inversión suficiente en la preparación y educación de los muy pobres (…) El desarrollo económico no es sostenible si no se hace un esfuerzo concentrado por educar a los pobres”.

En síntesis, la prioridad de la educación (en las políticas del Banco Mundial) es derivada; deviene de (y se supedita a) otra prioridad, aún más jerarquizada: la “reducción” de la pobreza a escala global. A la vez, ese realce de la educación se deriva de(y subordina a) una lógica adicional, de naturaleza económica: el estímulo de un crecimiento sostenido -objetivo nuclear, rector (de la política del BM) que, a la vez, forma parte (de) y rige al conjunto de la estrategia para la reducción de la pobreza. De ahí que la educación tenga una prioridad especial, peculiarmente remarcada (dentro de los servicios sociales), en su carácter de instrumento al servicio tanto del crecimiento como de la reducción de la pobreza.

Dicha prioridad de la educación en las políticas del Banco Mundial no sólo es “declamada”. De hecho, se ha reflejado en un significativo aumento del volumen de préstamos correspondientes al sector. El reporte “Prioridades y estrategias para la educación” (BM, 1995a) asegura que “a comienzos del decenio de 1980, los compromisos de préstamos para educación ascendían aproximadamente a U$S 600 millones al año como promedio; y representaban el 4% del total de préstamos del Banco. Actualmente, ese volumen se ha triplicado y asciende a unos U$S 2.000 millones al año, con fluctuaciones anuales; el porcentaje se ha duplicado y (se eleva a) más del 8%”.

Adicionalmente, el BM se ha convertido en la principal fuente de financiamiento externo para la educación en los países del Sur. A la vez, y en consonancia con la renovada prioridad atribuida (por el BM) al sector, es el el organismo multilateral rector en materia de definición de políticas educativas a nivel planetario; y el más influyente por su poder de incidir en la aplicación de esas políticas generales a escala nacional (en los países particulares).

El Banco formula argumentos que avalan la hipótesis de que aquellos aumentos (en el volumen de préstamos) apuntan, básicamente, a reforzar el papel del BM en materia de condicionamiento de políticas y, en particular, de una reforma integral, del conjunto del sector educativo. En esta línea, se sostiene (BM, 1995) que “el Banco Mundial está firmemente empeñado en seguir prestando apoyo a la educación. Sin embargo, aunque el financiamiento del Banco representa actualmente alrededor de la cuarta parte de toda la ayuda (al sector), apenas sigue cubriendo alrededor de la mitad del 1% del gasto total de los países en desarrollo en educación. Por consiguiente, la contribución principal del Banco Mundial debe consistir en asesoramiento que tenga por objeto ayudar a los gobiernos a formular políticas educacionales adecuadas para las circunstancias de sus propios países (…) Las futuras operaciones (del BM) se concentrarán en forma aún más explícita en una política para la totalidad del sector…” (cursivas, A.M.E.).

Ese énfasis en el conjunto deriva de la estrategia general para la reducción de la pobreza. En efecto, y como se apuntó previamente (cfr. el ítem 5.2), la segunda “vía” demanda el impulso de reformas profundas e integrales de sectores sociales completos; en este caso, de la totalidad de los niveles del sistema educativo. En otros términos, la estrategia del BM para la reducción de la pobreza no solamente determina la prioridad de la educación como tal (incluso, respecto de otros servicios sociales). Además, condiciona algunas prioridades dentro del sector.

Sobre todo, dicha estrategia determina (como se indicó anteriormente) prioridades (internas) en términos de niveles; en particular, del subsector de la educación básica.

Ante la actual primacía de los conocimientos científicos y técnicos en la actividad económica, el Banco sugiere (BM, 1995a) la conveniencia de redefinir la noción de educación básica. Así pues, ésta ya no sólo abarcaría el nivel primario, sino que además podría incluir los primeros años de la enseñanza secundaria (aunque apunta que tal definición también depende de las circunstancias de cada país).

Entonces, esa revisión (del concepto de educación básica) se ensambla con un objetivo más general: articular estrechamente la educación con la economía y, en especial, con las supuestas demandas del mercado de trabajo -que ahora buscaría “trabajadores adaptables capaces de adquirir sin dificultad nuevos conocimientos” (BM,1995a). Este perfil (de la fuerza de trabajo) incidiría directamente en la funciones de los diversos niveles del sistema educativo formal. Así, a la escuela primaria y secundaria (sobre todo, del primer ciclo) correspondería impartir conocimientos básicos de carácter general (como lenguaje, ciencias, matemática, capacidad de comunicación y “desarrollo de aptitudes necesarias para desempeñarse en el lugar de trabajo”). En consecuencia, si la prioridad de la educación básica deriva de la estrategia ante la pobreza, su función deviene de una racionalidad diversa, propia de la economía y, en particular, de las presuntas nuevas exigencias del mercado de trabajo.

En definitiva, convergen tres “lógicas”:

los requerimientos derivados de la prioridad de la pobreza, así como de la estrategia trazada para su reducción;
las demandas propias del crecimiento económico (asunto que se superpone con la primera “vía” y, por ende, con la “lógica” precedente);
y las nuevas exigencias del mercado de trabajo (surgidas del creciente peso de los conocimientos científico-técnicos en la actividad económica).

En ese contexto, el BM (1995a) asevera que “la educación básica es la prioridad de la política oficial y, por consiguiente, del gasto público en todos los países. Generalmente, el objetivo consiste en que todos los niños se matriculen en la enseñanza primaria y la terminen; y, en último término, que se matriculen en la enseñanza secundaria de primer ciclo y la terminen. Desde luego, se trata de que los niños aprendan efectivamente en la escuela, a fin de que adquieran conocimientos básicos”.

Obviamente, esa prioridad tendría vigencia para aquellos países que no han logrado aún la educación básica (primaria y primer ciclo de la secundaria) universal. El Banco concede que si la reforma del conjunto del sector progresa, y el nivel básico no sólo avanza en cobertura (matrícula) sino también en eficacia (resultados de aprendizaje; que se “aprendan efectivamente” conocimientos básicos·) y eficiencia interna (p.e., mejora sustancial en el campo de la deserción; es decir, que “terminen” el ciclo), entonces despuntaría la segunda prioridad (en materia de niveles educativos): la educación secundaria de segundo ciclo. Por consiguiente, para avanzar hacia esa segunda prioridad no alcanzaría con la matriculación (relativamente) universal en la educación básica. Adicionalmente, sería imprescindible progresar en términos de eficacia y eficiencia interna. Y esta postura es clara y firmemente consistente con otra prioridad sumamente subrayada en la política del Banco (que ya no alude a las jerarquías entre niveles): reforzar la calidad de la educación.

A la vez, y cualquiera fuere el avance logrado en la educación básica (es decir, con prescindencia del peso relativo de la primera y segunda prioridades), el Banco tiene una posición neta respecto de la reasignación de recursos desde la Educación Superior hacia los tramos inferiores, con el consiguiente estímulo a la incorporación de mecanismos de mercado y a la privatización de servicios (en ese segmento especializado) -columna vertebral de la reforma sectorial y financiera de la segunda “vía”. Por eso, en este asunto el BM solamente está dispuesto a dar préstamos para una reforma profunda (del nivel Superior) en el sentido apuntado. Al respecto, el BM (1995a) asienta que “los préstamos del Banco para la educación superior respaldarán los esfuerzos de los países por adoptar reformas de política que permitan al subsector funcionar con más eficiencia y a un costo menor para el sector público. Los países que están dispuestos a adoptar un marco de políticas (…) que hace hincapié en una estructura institucional diferenciada y una base de recursos diversificada, y que atribuye más importancia a los proveedores (…) y al financiamiento privados, seguirán recibiendo prioridad” (cursivas, A.M.E.). Como se apuntó anteriormente (cfr. el ítem 5.2), en esta materia el Banco redunda en el uso de argumentos relativos a la equidad. Por ejemplo, asienta que “aunque el gasto público en educación primaria generalmente favorece a los pobres, el total (de ese gasto) suele (beneficiar) a los ricos. (Ello ocurre) debido a los fuertes subsidios otorgados a la enseñanza secundaria de segundo ciclo y a la educación superior, en las que generalmente hay un número desproporcionadamente bajo de alumnos provenientes de familias pobres. Hay una marcada falta de equidad en el gasto público en educación superior porque el subsidio por alumno es más alto que en los demás niveles, aun cuando (…) los estudiantes provienen en su gran mayoría de familias ricas”.

Adicionalmente, el BM alienta un conjunto de políticas y reformas que, como tales, no derivan de la estrategia para la reducción de la pobreza (ni de las dos “lógicas” adicionales apuntadas previamente) -motivo por el cual no serán encaradas en este artículo. No obstante, cabe señalar que muchas de ellas están inspiradas en otra “lógica” específica: un “análisis económico” centrado en estudios de costo-beneficio -que el Banco recomienda a los gobiernos como “instrumento diagnóstico” pertinente para establecer algunas prioridades (internas) e identificar medios apropiados para el logro de los objetivos así trazados.

LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS Y SUS LIMITES

En la visión del Banco Mundial, su estrategia de dos “vías” apuntaría a una reducción de la pobreza a largo plazo, lo que la diferenciaría de otras que sólo pretenden atacar los “síntomas” y socorrer temporariamente a los más desfavorecidos.

No obstante, el BM también recomienda programas de carácter compensatorio, de corto plazo, apreciados como un complemento de la estrategia básica. Es decir, se impelen iniciativas temporarias dirigidas a paliar los efectos adversos del ajuste en las franjas más vulnerables (al mismo) y a aquellos afectados por la pobreza extrema. Se trata de las denominadas “transferencias y redes de seguridad”, bien focalizadas en esos grupos más débiles. Entonces, en este caso también se contempla a sectores que, sin padecer pobreza crónica, son directamente damnificados por el ajuste. Por eso se prevén medidas como indemnizaciones a trabajadores públicos despedidos, asunto que es ponderado como políticamente significativo para la preservación de cierto respaldo social a la reforma económica. A ello se agregan programas de emergencia como empleos públicos temporarios y apoyos nutricionales, así como capacitación o re-adiestramiento de mano de obra y esquemas de crédito (p.e., para actividades del sector “informal”).

En este rubro, el Banco recalca enérgicamente el papel y la importancia de la focalización. A la vez, introduce una distinción.

En efecto, en primer lugar deslinda una focalización en sentido amplio (“broadly targeted”), que correspondería a los servicios básicos de la segunda “vía”. El BM se percata de que los mismos pueden ser aprovechados por grupos “no pobres” (p.e., la escuela pública o los dispensarios estatales), por lo que poseerían un carácter relativamente universal. Empero, se aprecia que subsiste una focalización, aunque “amplia”, ya que entre los beneficiarios la proporción de pobres sería significativamente mayor que su porcentaje en la población total.

En cambio, en los programas compensatorios se subraya la exigencia de una focalización “estrecha”. Es decir, un enfoque selectivo dirigido a grupos muy circunscritos: cuanto más pequeños, mejor (BM, 1993b), lo que conformaría una vía regia para incrementar la eficacia en función de los costos (“costo-efectividad”). Aquí el objetivo básico es evitar transferencias a los “no pobres” (con excepciones como las indemnizaciones previstas para los despedidos del sector público) y, así, reducir la carga financiera y preservar los esfuerzos de estabilización.

Sin embargo, en realidad se apunta a ciertos casos de indigencia o pobreza extrema, por lo que de hecho se excluye a grupos que sí son pobres. Ello es patente, por ejemplo, en el siguiente comentario crítico de Helena Ribe (1990a) sobre el “Fondo Social de Emergencia” (FSE) boliviano: “…los proyectos del FSE emplearon sobre todo a obreros de la construcción no calificados, que probablemente provenían de familias de bajos ingresos, pero no eran el grupo más pobre ni el más adversamente afectado por el programa de ajuste”.

Es por este énfasis en la focalización “estrecha” que el BM se opone a los subsidios generales de alimentos, en los que se reduce el precio de venta de un producto distribuido a través de canales normales de comercialización. El Banco reconoce que esos subsidios con frecuencia son “eficaces”, porque sí benefician a sectores pobres (sobre todo, urbanos), pero también evalúa que los desvíos (a los “no pobres”) resultan considerables. Por eso propicia su reducción o eliminación, a la vez que su reemplazo por subsidios focalizados. De hecho, con esta clase de medidas se promueven transferencias, sí, pero desde fracciones pobres (y segmentos medios empobrecidos) a ciertos sectores de indigencia extrema; a la vez, se mantienen inalterados patrones agudamente regresivos en la distribución del ingreso y la riqueza, que benefician a grupos muy restringidos de la población.

Entonces, en las medidas compensatorias el desafío central estaría dado por la efectividad en “llegar” a los pobres (seleccionados) y, simultáneamente, evitar efectos negativos en los costos fiscales. Ese hincapié en “llegar” a los pobres demanda capacidades institucionales para su identificación. Es por eso que el Banco da una marcada prioridad a la participación de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y comunidades locales -convocatoria que, por ende, supone una racionalidad fiscal neta.

Sin embargo, el BM pondera que existen dificultades serias para implementar una adecuada focalización “estrecha”, sobre todo en países que padecen una pobreza de carácter masivo. De ahí que estos programas serían más recomendables en el caso de naciones con “ingresos medios”, en los que la pobreza se suele concentrar geográficamente (lo que facilitaría la selectividad). En esta línea. la “Directiva operacional” (BM, 1991c) sostiene que “en aquellos países donde la pobreza está concentrada y la capacidad de implementación es buena, los programas focalizados pueden ser una parte importante (de la estrategia) (…) Pero allí donde la pobreza se encuentra más dispersa, y la aptitud operativa es débil, el patrón de crecimiento intensivo en trabajo y el apoyo a los servicios sociales básicos pueden ser la ruta más efectiva en función de los costos para la reducción de la pobreza”.

En definitiva, se llega a aconsejar la eliminación de las medidas compensatorias si una focalización estricta resulta ardua e improbable, lo cual ratifica la preponderancia absoluta de la racionalidad fiscal en el conjunto de la estrategia.

Esa prudencia ante la complejidad de la focalización ha sido reclamada, entre otros especialistas del BM, por Timothy Besley y Ravi Kanbur (1990). Estos autores apuntan que frente a la necesidad de reducir gastos (derivada de los ajustes) “…la focalización parece haber logrado una especial significación en los países en desarrollo”, al punto de convertirse en una “panacea” que, como tal, implicaría la creencia de que “…se podría lograr un mayor alivio de la pobreza con menos gasto (…). El mundo real no es tan sencillo”.

En suma, el Banco subraya el peso de los obstáculos inherentes a los esquemas de focalización “fina”, sobre todo de aquellos que aspiran a una selección de los destinatarios en base a sus ingresos; cuyo cálculo supondría, entre otros problemas, altos costos administrativos y enormes dificultades a nivel informativo (datos difíciles de recolectar y monitorear). Ante ello, el BM recomienda reemplazar los ingresos por dos criterios alternativos: ciertos indicadores (como área geográfica: barrios o zonas pobres; y/o tamaño y composición de la familia) o la “auto-selección” (“self-targeting”), o una combinación de ambos.

El Informe 1990 del Banco Mundial también recalca el valor de la “auto-selección”. Se trataría de programas que, por la naturaleza de sus beneficios, desalentarían la participación de los “no pobres” y la harían deseable sólo para los realmente muy pobres. En el caso de la distribución de alimentos, éstos deberían tener una calidad menor que la del mercado y ser provistos en cantidades “suficientemente pequeñas”. Y en los proyectos de empleos públicos de emergencia, la “auto-selección” demandaría salarios muy bajos: “dado que la gente pobre está deseosa de trabajar por bajos salarios, los programas de empleo público pueden ofrecer retribuciones que desanimen a los no pobres, y así los recursos serán usados más eficientemente” (BM, 1990a). Por eso, Helena Ribe (1990a) aprueba el “Programa de Empleo Mínimo” chileno, ya que “…ofreció entre una cuarta parte y la mitad del salario mínimo oficial…”; y censura el caso del “Fondo Social de Emergencia” boliviano, en el que se pagaron salarios de mercado.

Así pues, el tan ensalzado criterio de “auto-selección” muestra hasta qué punto puede llegar la obsesión por concentrar los recursos sólo en la extrema pobreza y, por ende, soslayar las transferencias a otros grupos (incluso, de pobres). Aquí el BM revela cruda y contundentemente los límites más generales de su estrategia, que constriñe férreamente su población objeto, no sólo en los programas compensatorios, sino también a través de la “primarización” indicada de los servicios públicos -restricción derivada de una tenaz e inflexible racionalidad fiscal.

Es por esa lógica fiscal que el BM llama reiteradamente la atención sobre los límites de los programas compensatorios. Insiste en que se trata de iniciativas de auxilio temporario, que sólo enfrentan los síntomas de la pobreza. Y recalca que no debe pensarse en transferencias económicas masivas, “pesadas”, que pudieran causar dificultades macroeconómicas. Nuevamente, las políticas sociales se subordinan a las exigencias de los ajustes estructurales.

Por ello, “Estrategias de asistencia para reducir la pobreza” (BM, 1991a) puntualiza que “atacar la pobreza no es primariamente una labor para proyectos focalizados, aunque éstos son vitales. A la larga, es una tarea de la política económica”. Así pues, el BM no vehiculiza una óptica meramente compensatoria, ni escinde las estrategias sociales de las económicas, precisamente porque el modelo económico constituye el meollo de su propuesta. Por consiguiente, no se trata de una visión estrecha que restrinja el tema de la pobreza a la compensación o a la actividad gubernamental en los sectores sociales. En otros términos, se impele una estrategia integrada, sí, aunque en ella lo social se supedita a la reafirmación del paradigma económico (que es una “vía” y, a la vez, el núcleo de la propuesta). De ahí que la lucha contra la pobreza sea concebida como una aproximación global que no puede reducirse a sus componentes sociales (servicios básicos o proyectos compensatorios). Al respecto, Barber Conable -ex presidente del BM- mantuvo (BM, 1991a) que “la reducción de la pobreza no es un rótulo aplicable a programas sociales particulares. Es un tema integrador para el análisis de la estrategia de desarrollo, las políticas y programas de gasto de los países”.

En suma, el BM tiene reservas ante la focalización “estrecha” y aconseja una cuidadosa evaluación de cada proyecto que, como tal, pondere los costos implicados y las posibles derivaciones a los “no pobres”. Esos recaudos derivan en una predilección por la selectividad “amplia” (servicios sociales básicos) que estarían a mitad de camino entre una focalización perfecta y una universalidad completa (Sojo, Ana, 1990).

COMENTARIOS FINALES. LA RENOVACION DEL DISCURSO NEOLIBERAL

Ante la pobreza como desafío global el modelo económico se “aggiorna” y, a la vez, se ratifica. Es decir, el BM despliega una “fórmula híbrida” (Gurrieri, Adolfo, 1994) que combina el ajuste estructural con ciertas adaptaciones en el papel del Estado: una mayor intervención gubernamental a nivel social, que coexiste con la incorporación de mecanismos de mercado (en educación y salud, pero tambien en áreas como la provisión de agua potable o el saneamiento básico).

Ese relativo remozamiento a nivel de políticas es acompañado por una renovación en el discurso que, como tal, implica una toma de distancia con el paradigma neoliberal ortodoxo. En efecto, ahora se subraya que no hay dicotomía entre Estado y mercado, entre intervención gubernamental y “laissez-faire”, entre crecimiento y equidad. Incluso se retoma la noción de desarrollo, en vez de la de mero crecimiento económico. Aún más, se recuperan aspectos humanos del desarrollo y, así, aparecen categorías como las de “desarrollo social” y “desarrollo humano”. Con ello, el BM y el FMI rearticulan conceptos y énfasis lanzados por otras agencias de la ONU, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (con su acento en el “desarrollo humano”).

En este contexto, la banca multilateral ahora hace hincapié en el carácter insuficiente de los mercados. Por ejemplo, Enrique Iglesias -presidente del BID- asentó (1993) que “…el mercado no va a resolver por sí solo el desafío de la pobreza (…) Los elementos cruciales del progreso social tienen que ser amparados por el bien común y eso implica la presencia del Estado”. El Banco Mundial también admite que los avances sociales alcanzados en el “mundo en desarrollo” son un resultado directo de la acción gubernamental. Por eso, ésta es considerada esencial en la batalla contra la pobreza (a través del patrón de crecimiento económico y del gasto público en los sectores sociales). Empero, el BM recomienda una intervención estatal “reluctante”, cuidadosa, en el marco de una aproximación “amistosa con el mercado” (“marked friendly”).

Ultimamente, este tipo de nociones prolifera en las agencias de la ONU, aunque su sentido suele variar de acuerdo a los contextos discursivos en los que se inscriben. En cada caso, el alcance del “aggiornamento” puede ser determinado de acuerdo a la respuesta que se da a un interrogante central (Gurrieri, Adolfo, 1994): qué rol han jugado (y tienen) los ajustes estructurales en el origen de esa expansión e intensificación de la pobreza que asoló (y devasta) a los países y poblaciones del Sur. En otros términos, que papel tuvo (y posee) el paradigma económico de capitalismo de libre mercado (aun con las correcciones ahora postuladas por la banca multilateral) como factor causal.

Obviamente, la opción diagnóstica escogida condiciona las posturas a nivel de políticas y la respuesta a otra pregunta crucial: si los ajustes estructurales son susceptibles de adaptaciones internas que puedan dar solución a los desafíos de equidad y pobreza señalados.

El Banco Mundial y el FMI responden positivamente, y postulan algunos ajustes parciales al modelo cuyos trazos básicos ratifican, en el contexto de una perspectiva fiscalista estrecha y extrema. Es decir, persiste el núcleo de los ajustes estructurales: la apertura externa de las economías, así como la disminución del papel del Estado como regulador del mercado -mientras se aconseja un incremento de la actividad gubernamental con el objetivo de mermar la pobreza extrema y, así, preservar la viabilidad política del paradigma económico.

Ante ello, es dable recordar y concluir con algunos comentarios de Mahud ul-Haq (BID-PNUD, 1993), asesor del PNUD: “Las verdaderas causas de la pobreza son políticas, exigen cambios fundamentales en la estructura de poder (…) Se trata a la pobreza como a la gripe, como si pudiera ser encarada con algunos proyectos o programas de alivio bien concentrados. Este es un malentendido básico que los bancos de desarrollo a menudo perpetúan (…) Pero la pobreza es más parecida al cáncer: exige una cirugía radical, no meros cambios cosméticos. Requiere un nuevo modelo de desarrollo humano, no unos pocos ajustes marginales a los tradicionales modelos de crecimiento”.

BANCO MUNDIAL Y FONDOS SOCIALES EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Dra. Ana María Ezcurra

© 1996 Dra. Ana Marí Ezcurra

SUMARIO

Dra. Ana María Ezcurra – Universidad Nacional de General Sarmiento: Instituto del Conurbano

© 1996 Dra. Ana Marí Ezcurra

SUMARIO

PRESENTACION

1.1 UNA EXPERIENCIA GENERALIZADA EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

2.1 UN ROL RELEVANTE, AUNQUE SUBORDINADO

2.3.1 El crecimiento orientado al mercado

2.4.1 Un curso de acción complementario

3.1. LOS PROPOSITOS TRAZADOS

4.1 AUTONOMIA INSTITUCIONAL Y REFORMA DEL ESTADO. LA CUESTION DE LA “TRANSPARENCIA”

4.2 INTERMEDIACION FINANCIERA Y PRIVATIZACION

4.5.1 Infraestructura económico-social y creación de empleo

7.1 EL CONDICIONAMIENTO DE POLITICAS: UNA APROXIMACION RELATIVAMENTE RECIENTE DEL BANCO MUNDIAL

7.2 LA RENOVACION DEL PROGRAMA NEOLIBERAL Y LOS FONDOS SOCIALES.

PRESENTACION

Un asunto prioritario

Notas sobre los métodos de medición

Los ajustes estructurales y su impacto adverso en los pobres

La pobreza: una tendencia estructural. Perfil, incidencia y evolución en el período 1974-1988

Algunos efectos de la hiperinflación

Crecimiento económico y reducción de la pobreza

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